<s>[INST] Eres un experto en leyes peruanas, dime todo lo que hay que saber sobre la protección constitucional de los derechos sociales de la familia [/INST] APUNTES PARA LA PROTECCION CONSTITUCIONAL 
DE LOS DERECHOS SOCIALES DE LA FAMILIA 
Csar Landa Arroyo 
La Constitucin dc 1979 rcgula por primcra vcz en nuestra tradicin constitucional 
a la familia Ello se dcbc al proccso histrico de intcgracin mtua entrc el dominio 
privado y el dominio pblico en el cual los espacios propios de la sociedad civil y del 
Estado van superponiendo respectivamente sus fronteras competenciales asegurando 
de esta manera la incorporacin de las principales normas y reglas del mundo civil a 
la Constitucin Poltica Pero tambin opera el proceso inverso segn el cual la Cons 
titucin como expresin de la esfera pblica burguesa se desarrolla en el sentido de 
las tensiones que enfrentan al Estado y a la sociedad pero de tal manera que al cabo 
de esta evolucin ella queda como parte integrante del dominio privado 
Es evidente que la familia es la sociedad ms natural y en ella se origina la base 
imprescindible de las relaciones interhumanas primarias El origen de esta sociabilidad 
no se encuentra exclusivamente en la exigencia de satisfacer ciertas necesidades vitales 
sino que a partir del ejercicio de la sociabilidad humana bsica la familia y sus miem 
bros se aperturan hacia las dems personas y la sociedad sentando as los principios de 
un proceso simultneo de realizacin personal y colectiva 
En este proceso de familiarizacin confluyen factores educativos psicolgicos 
econmicosociales etnoculturales ticoreligiosos y hasta biofsicos Sin embargo 
dentro de tan amplio y heterogneo contexto la accin global del Estado y ms espe 
cficamente la normatividad jurdicolegal pueden en alguna medida fundar modificar 
o extinguir instituciones e incentivar o desestimular ciertos patrones de conducta sea 
1 
Jrgen Habermas LEspace Iiiblic Archologie de la PvblicitC mmme Dimension Constitutive de la 
Societk Burgeoise Paris Payot 1975 pp 139152 
por la va directa de las permisiones y prohibiciones sea por la ms sutil de una cierta 
funcin formativa de la conciencia individual y scial 
En tal sentido el tratamiento normativo de la familia y de los derechos sociales 
que a ella se asignan en la Constitucin a p e m  una discusin jurdicopoltica acer 
ca de la evolucin o transformacin del Estado y la sociedad necesarios para amparar 
los derechos sociales de la familia modelo en el cual se inserta la problemtica de la 
Constitucin de 1979 acerca de la proteccin de la familia y de la eficacia jurdica de 
los derechos sociales constitucionales 
1 Estado Democrtico y Social de Derechos3 
El proceso social peruano de los ltimos veinte aos ha dejado abierto el problema 
del tipo de cambio a realizar de la realidad poltica econmica y social No existe 
acuerdo absoluto sobre como afrontar este reto sin embargo con la Constitucin de 
1979 se arrib a un consenso relativo alrededor de ciertos principios y reglas poltico 
y jurdicas que permitiesen refundar permanente el contrato social peruano a travs de 
plurales y distintos modelos gubernamentales que se basaron homogneamente en el 
principio de la soberana popular como fuente de todo poder constituyente 
Ello en mn a que los intereses y valores representados en la Asamblea Constitu 
yente 19781979 conformaron un abanico de opciones ideolgicoconstitucionales 
que consagr la frmula poltica peruana del Estado democrtico y social de derecho 
Dicha concepcin jurdicopoltica esta recogida directamente en la Constitucin 
por el Art 79Q al seiialar que el Per es una Repblica democrtica y social indepen 
diente y soberana basada en el trabajo  y reforzada indirectamente por el Art 4 
cuando establece que la enumeracin de los derechos reconocidos en esle captulo no 
excluye los dems que la Constitucin garantiza ni otros de naturaleza anloga o que 
derivan de la dignidad del hombre del principio de soberana del pueblo del Estado 
social y democrtico de derecho y de la forma republicana de gobierno Ello tiene un 
propsito muy concreto constitucionalizar mediante una norma abierta un conjunto de 
libertades individuaies y derechos colectivos modernos desde la frmula de la demo 
cracia social en la forma del Estado de Derecho 
2 
Hcmr Cornejo Chdvez Familia y Derecho Revista de la Universidad Catlica Nos 1516 Lna 1984 
p 27 
3 
Histricamente el concepto de Estado dernocrtiw y social fue acuado por primera vez durante la Revo 
lucibn de Pars de 1848 en los acuerdos celebrados entre los pequeiios partidos demoliberales y las prime 
ras asociaciones del movimiento obrem francs de entonces La f6rmula del Eslado de derecho democrti 
w y social la incorpordna precisamente Louis Blanc en sus escritos polticos pero con un contenido refe 
rido al derecho al trabajo que a partir de entonces fue considerado como un derecho fundamental Cfr 
Wolwang Abendroth Emst Forshoff y Karl Doehring El Estado Social Centros de Estudios Constitucio 
nales Madrid 1986 pp 1517 
Este modelo democrtico y social de Estado y Constitucin sigue la larga uadicin 
del constitucionalismo social iniciado con la constitucin Mexicana de Quertaro de 
1917 la Constitucin Sovitica de 1918 as como con la Constitucin de la Repblica 
del Weimar de 1919 y continuada con el constitucionalismo social de la segunda post 
guerra 
En dichos modelos constitucionales el Estado se reservaba el derecho de ser el 
gran reasignador del producto social mediante el fomento o la administracin directa 
de servicios bsicos o actividades productivas as como a travs del uso de los regula 
dores macroeconmicos tributarios salariales cambiarios comerciales etc es decir 
que incluyeron normas de conducta del Estado para con los agentes econmicos as 
como derechos sociales y econmicos 
Este modelo de constitucionalismo social que se gest en el presente siglo XX 
rompi con los modelos jurdicopolticos liberales sin embargo no incorpor la pro 
blemtica de la democratizacin del Estado y la sociedad Lo cual era importante por 
que si bien con dichas constituciones se quiebra un modelo de Estado liberal que fal 
se los supuestos bsicos de las revoluciones burguesas de libertad igualdad y fratemi 
dad no previeron en cambio que bajo las banderas del Estado social se incubaron o 
inclusive se constituyeron sistemas polticos y jurdicos totalitarios permitiendo un 
ejercicio poco democrtico o en el peor de los casos antidemocrtico del poder En tal 
sentido como afma Fix Zamudio la socializacin del derecho constitucional y la 
aparicin del sistema socialista iniciado por la revolucin sovitica de 1918 no impli 
can forzosamente la instauracin de un rgimen democtico 
Ahora bien la tradicin jurdica del Estado social se inicia en el Per con la Cons 
titucin de 1920 y 1933 Sin embargo dicho modelo constitucional de Estado de bie 
nestar no tuvo una riqueza social ni una aplicacin real en la sociedad en la magnitud 
en que alcanz en Mxico cuando menos En todo caso dichas constituciones sirvieron 
de marco jurdico y poltico semntico ms a gobiernos autoritarios de corte civil o mi 
litar que a gobiernos democrticos quizs por su origen espreo y antidemocrtico de 
aprobacin 
En adelante con la nueva Constitucin de 1979 se estatuye un modelo orgnico de 
Estado social que pretende superar la opcin asistencialista del Estado incorporando el 
principio y valor de la democracia como ejes ticopolticos del nuevo pact social pe 
ruano Ciertamente el sentido ms profundo del principio democrtico radica en que 
el sujeto no reclama libertad slo para s sino para los dems el yo quiere que tarn 
4 
Hctor Fix Zamudio La Democracia Social y la Constitucin Mexicana en Modernas Tendencias del 
Derecho Constitucional en Espaa y Amrica Latina Revista de la Universidad Extemado de Colombia 
ND 3 BogotB 1986 p 392 
bin el t sea libre porque ve en l su igual De ese modo para que pueda originarse 
la nocin de una forma social democrtica la idea de igualdad ha de agregarse a la de 
la libertad limitndla 
Slo a partir de esos trminos es posible distinguir el Estado social democrtico de 
derecho tanto del Estado liberal clsico como del Estado autoritario populista por 
cuanto el primero es un Estado prestador de servicios sociales y redistribuidor de ri 
queza pero en democracia y democrticamente 
Dentro de este panorama de cambio la familia como expresin y esencia de la co 
munidad social se encuentra en una crisis de maduracin interna y de entorno que 
demanda su modernizacin a fin de adaptarse a los cambios del proceso democrtico y 
social del Estado de derecho Como la familia precxiste al Estado y es el ncleo de la 
organizacin social lleva al Estado a regular las relaciones familiares no de acuerdo 
con su capricho sino respetando los fines propios las propias leyes y el propio m 
rrollo de la institucin lo que no supone afrmar que la familia sea algo estratificado 
esttico inmvil sino que sin perder su esencialidad natural se adapta por su propia 
evolucin interna y por los factores que sobre ella inciden a las circunstancias socio 
histricas de cada mmento 
Este proceso ha incorporado a nivel constitucional Captulo 11 del artculo 5Q al 
llQ nuevas realidades y derechos tales como las formas y causales de separacin y 
divorcio que establezca la ley el patrimonio familiar inembargable inalienable y trans 
misible por herencia la paternidad responsable el matrimonio de hecho as como el 
derecho de la familia a contar con una vivienda decorosa a sepultar gratuitamente a 
sus muertos en cementerios pblicos en caso de familias indigentes Asimismo se re 
conoce que el Estado esta obligado a proteger a la madre desamparada y al nio al 
adolescente y al anciano ante el abandono econmico corporal y moral7 
De acuerdo a lo sealado el modelo constitucional peruano implica recuperar 
como objetivo fundamental de la comunidad jurdica y poltica al hombre como indi 
viduo y ser social en el que se manifiesta con claridad el compromiso que asume el 
Estado con el desarrollo de las condiciones de libertad e igualdad del mundo de vida 
personal y familiar En adelante el hombre y su familia vive en el Estado y del Estado 
trasladando a este ente moral colectivo la exigencia de seguridad y la garanta de su 
existencia social a las que no pueden hacer frente desde un mbito estrictamente indi 
vidual antihumanista que adems abandona al hombre a merced de la inestabilidad y 
desigualdad del sistema econmico y social predominante 
5 
Hans Kelsen Esencia y Valor de la Democracia Madrid 1977 p 138 
6 
Narciso Mannez Morn La Familia y su Proteccin Constitucional Revista de la Facultad de Derecho 
de la Universidad Complutense N 1 Madrid 1978 p 125 
7 
Cfr Hctor Comcjo Chvez La Familia cn la Constitucin de 1979 DcrcchoNg35 Pmtificia Universidad 
Catlica dcl Pcn Lima 1981 pp 2352 
En tal sentido la nocin del Estado social no solamente encierra exigencias con 
cretas del particular frente al poder pblico sino que tiene sentido pleno cuando pone 
de manifiesto que una democracia slo puede funcionar si sta se extiende a la socie 
dad y ofrece a todas las clases sociales las mismas oportunidades en el proceso econ 
micons 
Entonces de una interpretacin prctica y opentiva de la Constitucin se despren 
de un modelo de Estado democrtico y social de Derecho que postula un gran progra 
ma social consensuado que tiene como meta final la transformacin social del Per a 
partir de los cuatro principios econmicos de la Constitucin Peruana el primero y 
fundamental el pluralismo econmico el segundo la planificacin democrtica el ter 
cero la iniciativa libre dentro de una economa social de mercado y el cuarto un enr 
gico papel promotor del Estadow9 Este modelo econmico constitucional democrtico y 
en libertad permitira procesar y dar solucin a los conflictos de intereses evitando que 
se deriven hacia luchas anmicas que amenacen con romper los supuestos democrti 
cos del dilogo y la negociacin pluralistas 
No obstante lo sealado existen corrientes que denuncian este modelo econmico 
del Estado social y democrtico de Derecho sobretodo por el amparo al concepto de 
planificacin democrtica por cuanto apelar a la voluntad supuesta de la mayora se 
vuelve visiblemente cada vez con ms frecuencia 
el mero pretexto de gobiernos 
dictatoriales dictaduras plebiscitarias para argir que estan haciendo lo que la gente 
desea lo que slo es posible bajo la conduccin de e experto 
En tal entendido la defensa de la Constitucin radica precisamente por un lado 
en el desarrollo legislativo aplicacin ejecutiva y resolucin jurisprudencia1 dentro del 
modelo de Estado democrtico y social de Derecho y por otro en el ejercicio ciudada 
no de los derechos y obligaciones individuales y sociales que dicho modelo de Estado 
8 
Wolwang A h d r o t h  y otros Op cit p 30 
9 
Emesto Alayza Gmndy en Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente 1978 Tomo VI Lima sl 
f p 386 Al respecto Domingo Garcia Belande La Constitucin Econmica Peruana en Modernas 
Tendencias del Derecho Constitucional  pgs 5 1251 8 postula como rasgos principales de la constitu 
cin econmica formal los siguientes pluralismo econmico economa social de mercado propiedad pri 
vada con limitaciones moderada ktervencin estatal planificacin rechazo moderado al monopolio y al 
oligopolio papel rector del Banco Central de Reserva adhesin a la integracin latinoamericana entre otros 
aspectos Por su parte Csar Ochoa Cardich Constitucin y Economa de Mercado Derecho N9 39 
Pontificia Universidad Catlica del Per Lima 1985 pp 229268 plantea cuatro principios fundamentales 
que delimitan el modelo econmico constitucionalizado primero el principio de subsidiariedad o supleto 
riedad o supletoriedad del Estado segundo la libertad de iniciativa privada en una economa social de mer 
cado tercero el principio de igualdad jurdica entre los competidores y el cuarto el antimionopolismo o 
sistema de concurrencia 
10 
Friedrich von Hayek La Higiene de la Democracia p 32 en Democracia y Economla de Mercado Lima 
1984 Si bien es cierto que en las democracias avanzadas existe el peligro del dominio tecnoburocrtico la 
suspicacia ideolgica de von Hayek aplicada a la realidad peruana no escapa al temor de convertir al pueblo 
en un agente creador y beneficiario del sistema econmico condicin necesaria de una democracia social 
comprende Slo as se puede entender que la idea de la defensa constitucional tiene 
por objeto no slo el manlenimiento de las normas fundamentales sino tambin su evo 
lucin y su compenetracin con la realidad poltica para evitar que el documento escri 
to se convierta en una simple frmula nominal o semntica de acuerdo con el profundo 
pensamiento de Karl Loewenstein es decir que slo resulta digno de tutelarse un orde 
namiento con un grado de eficacia y de proyeccin hacia el futuro y no un simple con 
junto de manifestaciones declamatoriasll 
2 Los Derechos Sociales 
21 Los Derechos Sociales Constitucionales 
La expectativa de los ciudadanos ante los poderes pblicos a fin de que stos sol 
venten los derechos sociales reconocidos en la Constitucin presenta dos posiciones 
Una para quienes la normatividad social configura intereses legtimos ms no autnti 
cos derechos subjetivos en consecuencia al no constituir un concepto jurdico no se 
pueden derivar derechos ni deberes Se tratara en todo caso de una disposicin consti 
tucional que informa discrecionalmente los fines o tareas del Estado 
Efectivamente para esta comente de la doctrina constitucional nacional los dere 
chos sociales estan concebidos como pautas de conductas como metas de todo rgi 
mn poltico como postulados de un buen gobierno pero en rigor no cabria plantear 
una exigencia jurisdiccional obligando a una prestacin efectiva12 Adems desde el 
punto de vista econmico el Estado peruano no cuenla con sttficientes medios para sa 
tisfacer dichos derechos amn de no cumplir satisfactoriamente con los servicios 
pblicos bsicos que desde ya atiende 
Frente a esta corriente se ha levantado una concepcin opuesta segn la cual los 
derechos sociales lejos de constituir normas programticas amparan intereses legtimos 
y jurdicamente relevantes que requieren de tutela por parte del Estado En tal sentido 
los derechos sociales no slo son pautas constitucionales llamadas a ser concretizadas 
por el legislador o la jurisprudencia sino que tambin constituyen derechos subjetivos 
para el ciudadano y sobretodo obligaciones objetivas que vinculan la formulacin de 
polticas pblicas 
En tal entendido la pretensin individual frente al Estado entes pblicos o terce 
ros obligados en que se sustancia la relacin jurdica de los especficos derechos socia 
11 
Hctor F u  Zamudio La Constitucin y su Defensa Ponencia general al Coloquio Internacional sobre el 
tema celebrado en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico Mxico 1982 Citado por Jorge Mario 
Garca Laguardia La Defensa de la Constitucin instituto de investigaciones undicas Universidad 
Nacional Autnoma de Mxico Mxico 1983 p 12 
12 
Domingo Garca Belande Proteccin Procesal de los Derechos Fundamentales en la Constitucin P e w   
nade 1979 Revista Dcrccho So 35 Pontificia Universidad CaGlica del Pcni So 35 Lima 1981 p 68 
les se debe entonces desdoblar De un lado se articula en una posicin subjetiva de 
ventaja con frecuencia abstracta a favor del particular y de otro cristaliza en una ga 
ranta objetiva de carcter institucional que tiene tambin un aspecto ineludiblemente 
organizativo13 
Ahora bien la particularidad de la estructura jurdica compuesta de estos derechos 
sociales esta sujeta a condicin porque si no existe pues una transformacin material 
de la realidad social y econmica que es el humus donde puede desarrollarse este tipo 
de derechos difcilmente encontrar proteccin la situacin jurdica subjetiva conqtitu 
cionalmente garantizada que puede derivarse reflejamente de estos datos normativos 
objetivs 
Efectivamente una mejor garanta para la vigencia de los derechos sociales impli 
ca superar la concepcin programtica sin embargo cabra perfeccionar los mandatos 
sociales de la Constitucin peruana estableciendo una obligacin especfica para el 
Estado con dos caractersticas imponer una meta de carcter cuantificable y gencrar las 
condiciones para debatir el empeiio y la prioridad sealada a la vigencia o cumplimien 
to del Derecho15 
La inexistencia de una base material en el Per y de los elementos tcnicojurdi 
cos de las mencionadas normas constitucionales han conducido a reforzar la apora 
consistente en el carcter programtico de las normas constitucionales de los derechos 
sociales y en consecuencia a su falta de desarrollo legislativo y subsecuentemente a su 
inaplicacin jurisprudencial inmediata Precisamente en el momento histrico constitu 
cional en que los derechos sociales demandados por las mayoras se convierten en de 
rechos pblicos subjetivos es decir derechos de todos los ciudadanos 
Al respecto cabe seaalar que los derechos sociales constitucionales se apoyan cn 
normas ms irisformadoras que garantizadoras de derechos a partir de lo cual se 
hace necesaria una progresiva definicin legislativa concrecin jurisprudencia1 y una 
actuacin poltica que tienda a asegurar una igualdad material Contrario sensu se 
debe evitar congelar o alterar las disposiciones constitucionales sociales por cuanto se 
estara incurriendo en una suerte de inconstitucionalidad por omisin o lesin respecti 
vamente 
En todo caso es a partir del indirizzo poltico del Estado democrtico y social de 
derecho donde slo adquieren relevancia jurdica los derechos sociales de la familia 
13 Jos Luis Cascajo Castro La Tutela Constitucional de los Derechos Sociales Cuadernos y Debates XQ 
5 Madrid 1988 p 52 
14 
Op cit p 53 
15 
Marcial Rubio lnsrumentos Jurdicos para llcjorar la Proteccin de los Derechos IIurnanos Icrecho N 
38 Iontificia Universidad Catlica dcl Icni Lima 1984p 237 
que dicho modelo de Estado consagra Sin olvidar que su interpretacin debe conside 
rar una serie de supuestos econmicos y sociales reales as como tambin contemplar 
a una organizacin y administracin pblica y privada que haga posible la satisfac 
cin de los derechos sociales constitucionales 
En tal sentido el problema de la familia al no ser un fenmeno exclusiva ni funda 
mentalmente jurdicoconstitucional no se solucionar jams con slo promulgar leyes 
o concretizar ejecutiva o jurisprudencialmente los derechos sociales que manda la 
Constitucin por bien inspiradas que ellas estn si es que semejante esfuerzo no se in 
tegra en un contexto mucho ms amplio y profundo que no slo incluye sino que de 
manda un modelo que modifique tambin las pautas ticas culturales y socioeconmi 
cas actuales16 
Presentado as el problema en tales trminos ahora cabe plantearse el asunto de 
los derechos sociales constitucionales desde una perspectiva tcnicojurdica constitu 
cional es decir a partir de concebir a los derechos sociales como normas jurdicas 
22 La Constitucin como norma jurdica singular 
Se parte de superar la antittica distincin de las normas constitucionales entre 
normas programticas y normas jurdicas de aplicacin inmediata y directa por cuanto 
al re la concepcin de los derechos socizles como normas programticas se re 
fuerza el carcter semntica o nominal de la constitucin En tal sentido como seala 
Garca de Enterra lo primero que hay que establecer con absoluta explicitud es que 
toda la Constitucin tiene valor normativo inmediato y directo 17 
Ms an cuando la 
Constitucin peruana al establecer en su artculo 74 que todos tienen el deber de res 
petar cumplir y defender la Constitucin y el Ordenamiento Jurdico de la Nacin 
esta postulando que las normas constitucionales sin distincin alguna tienen una natu 
raleza vinculatoria con todos los poderes y organismos del Estado as como con los 
ciudadanos 
Se trata entonces de presentar algunos alcances tcnicojurdicos para desarrollar 
los mandatos constitucionales sobre los derechos sociales En tal sentido se apela a la 
doctrina jurdica que ha vislumbrado algunas alternativas de interpretacin de dichos 
mandatos sociales sobre la base de una construccin terica constitucional 
Se parte de concebir que el derecho constitucional como toda ciencia jurdica es 
una ciencia normativa en eso se diferencia de la sociologa poltica y la ciencia polti 
ca que tambin estudian la Constitucin Lo cual no obsta para reconocer que las nor 
16 
Hctor Comejo Chvez Op cit p 38 
17 
Eduardo Garcia de Enrema y TomsRamn Femndez Curso de Derecho Administrativo Tomo 1 
Madrid 1981 p 96 
mas constitucionales antes que cuestiones jurdicas son fenmenos del poder en tal en 
tendido la Constitucin ampara una vertiente jurdica y otra poltica que tienen cone 
xin cientfica pero con independencia metodolgica En todo caso la fuerza realmente 
operativa de la Constitucin requiere del funcionamiento combinado de estos factores 
Efectivamente no se mata de exclusivismos ni de dominantes metodolgicas la Cons 
titucin es al tiempo un fenmeno jurdico y poltico que no puede ser comprendido 
unilateralmente sin grave riesgo de disfunin 
Queda establecido entonces que la Constitucin no realiza todo sino que nica 
mente plantea como tarea la creacin de un modelo democrtico y social de Estado 
Sin embargo se vuelve fuerza actuante cuando dicha tarea es asumida cuando se est 
dispuesto a hacer determinar la conducta propia por el orden regulado por la Constitu 
cin cuando se est decidido a imponer ese orden frente a cualquier cuestionamiento o 
ataque en base a circunstanciales considenciones de utilidad cuando por tanto en la 
conciencia general y concretamente en la conciencia de los responsables de la vida 
constitucional se halla no solamente la voluntad de poder sino sobre todo la voluntad 
de Constitucin wille zur Verfassung19 
La voluntad o sentimiento de Constitucin se sustentara en la creencia generaliza 
da de la poblacin de que constituye un orden objetivo y normativo inviolable en la 
conviccin de que es un orden legtimo que necesita legitimarse permanentemente y en 
la conciencia de que su vigencia slo se puede perpetuar y conservar a travs del ejer 
cicio voluntario y concreto de los derechos constitucionales 
La fuerza normativa de la Constitucin entonces no slo reside en la incorpon 
cin y proyeccin de la realidad social o econmica sino tambin en el estado de 
conciencia ciudadano de que la Constitucin crea un orden libertario y justo A partir 
de estos reconocimientos se pueden perfilar los lmites y posibilidades de las normas 
constitucionales en tanto que la fuera normativa de la Constitucin entendida a sta 
como lex superior es producto de la realizacin dialctica de la Constitucin real y 
del sentimiento constitucional predominante 
Planteada as la cuestin cabe apelar entonces a los orgenes del constitucionalis 
mo moderno en los cuales la fuerza normativa de las primeros textos constitucionales 
se sustentaba en el valor normativo inmediato y con carcter vinculante de los mismos 
para los ciudadanos y el Estado quien as tena a los mandatos constitucionales como 
vrtice de referencia para la elaboracin de las normas de inferior jerarqua Hoy en da 
como ayer la postura democrtica modcrna busca establecer derechos y garantas de 
defensa del hombre directas frente al Estado es decir que los principios de autodeter 
 
18 
Alejandro Nieto Peculiaridades Jurdicas de la Norma Constiiicional Revista de Administracin 
Pblica Nos 100102 Madrid 1983 p 374 
19 
Konrad Hesse Escritos Ctmstitucionales Madrid 1983 pp 7071 
minacin de derechos y limitacin del poder siguen constituyendo las fuentes de los 
modelos constitucionales 
En la actualidad las necesidades constitucionales han ido redimensionando los de 
rechos ciudadanos y los lmites del poder as como incorporando disposiciones 
dogmticas contemporneas y dems normas de organizacin y procedimientos de los 
poderes pblicos No obstante los cambios constitucionales operados en un Estado mo 
derno se sigue concibiendo a la Constitucin como el eje jurdicopoltico de la vida 
social En tal sentido lo que ahora se pretende es volver a los orgenes devolviendo 
a la Constitucin su valor normativo inmediato con efectos vinculantes directos para 
los ciudadanos y para los poderes pblicos y tambin como punto de referencia para la 
validez de las normas inferiores incluidas las leyes cuyo contenido est sometido a los 
valores constitcionales 
23 Efectos Jurdicos de las Normas Constitucionales 
El problema ya no es saber si la Constitucin es una norma jurdica porque se po 
dra decir que alcanzar a definir a la Constitucin como norma jurdica entendida como lex 
superior es una tautologa que no argumenta mucho a favor dc la cuestin por el contrario 
lo importante resultara saber cules son los efectos o consecuencias jurdicas de dichas 
normas constitucionales ms an cuando sobre un mismo preccpto constitucional se dan 
respuestas jurdicoconstitucionales plurales muchas de ellas excluyentes entre s 
Quizs en razn a esta realidad lamentablemente en la opinin pblica predomina 
una concepcin de ineficacia de la dogmtica jurdica constitucional coadyuvando con 
esta actitud a devaluar los principios y valores constitucionales tal concepcin se debe 
en parte al escaso desarrollo de una ciencia jurdica constitucional que se ponga en un 
nivel de crear y relacionar operativamente su aparato categorial con el sentido jurdico 
prctico de sus principios Este planteamiento de la causalidad jurdica no es owo que 
el de asignar fuerza jurdica vinculante inmediata a las normas constitucionales 
Incorporar entonces la causalidad jundica en la construccin de una teora consti 
tucional sobre los derechos sociales no puede desvincularse de los problemas de la 
formacin social peruana Por tanto quizs un tratamiento tericojurdico y cientfi 
co en el sentido terico de este material jurdico slo tiene lugar en un mayor nivel de 
abstraccin en el cual para mayores libertades de disposicin ha de pagarse el precio 
de no alcanzar fuerza vinculante 21 
Si bien tal afacin slo podr ser demostrada en la praxis jurdica cuando me 
20 
Alejandro Nieto Op cit p 386 
21 
Niklas Luhmann Sistema Jurldico y Dogmatia Jurldica Madrid 1983 pp 2021 
nos s cabe perfilar nuevos derroteros a los problemas de la proteccin de los derechos 
sociales constitucionales superando el aparato conceptual constitucional tradicional 
que s610 distingue entre normas jurdicas y normas programticas en la Constitucin 
a travs de la incorporacin de la causalidad jurdica al analizar las normas constitucio 
nales 
Asumir los postulados de la causalidad juridica de las normas constitucionales so 
bre derechos sociales significa por otro lado excluir por opcin metodolgica el an 
lisis de la naturaleza de las normas jurdicas constitucionales a partir de los problemas 
lingusticos de las proposiciones normativas y no normativas dentro de un texto consti 
tucional y de su aplicacin por los rganos jurisdiccionales 
Se parlc cntonccs dc scalar quc la Constitucin conticne una pluralidad de dispo 
siciones jundicas que en tanto proposiciones de derecho constituyen normas jurdicas 
Cada una de estas normas son partes de un ordenamiento constitucional que en salva 
guarda de sus principios de racionalidad y coherencia jurdicas requieren ser o cuando 
menos leerse sistemticamente y lgicamente Asumir integralmente la interpretacin 
de los mandatos constitucionales implica establecer principios de ordinacin intracons 
titucional no en relacin a la validez jundica de dichas normas sino en cuanto a su 
aplicacin con un sentido constitucional comn 
Sin embargo las proposiciones jurdicas al determinar los supuestos de hecho y las 
consecuencias jurdicas que se derivan pueden hacerlas de manera general de modo 
que no agotan los supuestos de hecho y sus consecucncias jurdicas En particular las 
normas constitucionales por el alto grado de regulacin jurdica de la comunidad pol 
tica esiablecen disposiciones generales e incompletas pero que garantizan su aplica 
cin y prevalencia directa por sobre cualquier otra disposicin en contrario 
Entonces las normas constitucionales al constituir proposiciones jurdicopolticas 
tienen una validez superior a cualquier norma jurdica por cuanto tienen un origen 
constituyente Al respecto se puede sealar al poder constituyente como la facultad 
soberana del pueblo a darse su ordenamiento jurdicopoltico fundamental originario 
por medio de una Constitucin y a revisar sta total o parcialmente cuando se nece 
sario En el primer caso el poder constituyente es originario en el segundo es consti 
tuido instituido o derivativo 
Plantear que la fuerza constitutiva que fundamenta las consecuencias jurdicas di 
rectas de los derechos sociales reside en la propia soberana popular constituyente es 
vlida para superar los estados de quiescencia constitucional o potencialidad constitu 
cional de modo que no son propuestas declarativas o finalidades abstractas sino por 
el contrario desarrollan valores normativos de pleno derecho siempre que exista un 
22 
Segundo Linares Quintana Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado 
T o m o  4 Buenos Aires 1953 p 123 
sentimiento constitucional compartido que restan valor simblico y real al soporte jur 
dico de la democracia sin embargo resulta necesario precisar las peculiaridades de su 
naturaleza y efectos 
24 Aplicacin directa e inmediata de las normas constitucionales 
Se parte de la paradoja contempornea segn la cual las normas coiisutucionales 
entre ellas las referidas a los derechos sociales no son normas jurdicas ordinarias 
sino que son normas jurdicas supremas Sin embargo a pesar de su origen y carcter 
de norma suprema se le asigna un minus de efectividad jurdica positiva es decir inca 
pacidad para su aplicacin directa e inmediata lo cual no es bice para que la norma 
constitucional tenga una efectividad jurdica negativa porque es obvio que los princi 
pios y artculos constitucionales sociales tienen fuerza normativa derogatoria directa e 
indirecta sin necesidad de ley que las complemente cuando se dictan disposiciones 
que les sean contrarias 
Entonces lo que importa dilucidar en particular es la efectividad jurdica de las 
normas sobre derechos sociales es decir su aplicacin directa Porque es a partir de la 
vigencia real de la Constitucin en toda su magnitud como se sentarn las bases de la 
democratizacin o sea de la libertad y la igualdad sustantivas 
En tal entendido si el pueblo soberano ha establecido en la Constitucin una serie 
de derechos sociales con el fin de otorgar asidero al modelo de Estado democrtico y 
social de derecho corresponde a los poderes del Estado la realizacin de los mismos 
Por cierto una cosa son los derechos sociales constitutivos del modelo constitucional y 
otra cosa ser por el momento si los organismos pblicos cumplen con este encargo 
Lo importante de las normas constitucionales por hacer es que los derechos socia 
les constituyen en puridad nuevas garantas del ciudadano frente al Estado vinculando 
de esta manera la actuacin de los poderes pblicos con los intereses y obligaciones 
que la Constitucin garantiza De modo que las normas jurdicas constitucionales so 
bre derechos sociales cumplen una funcin garantizadora a los ciudadanos transfor 
mando las obligaciones sociales del Estado contemporneo en obligaciones jurdicas 
es decir convirtindolos en derechos pblicos subjetivos accionables por los sujetos De 
tal manera que lo que para el Estado es una norma para los ciudadanos se convierte en 
una garanta 
Los efectos jurdicos constitucionales de los derechos sociales pues no slo sern 
derogatorios cuando una norma viole sus preceptos garantizadores sino que tambin 
puede interpretarse su falta de aplicacin o no desarrollo como una omisin constitu 
cional accionable en consecuencia Por otro lado positivamente dichos derechos cons 
titucionales seran normas que ordenan la actuacin jurdicopoltica de los poderes 
pblicos y de las resoluciones judiciales 
Usualmente frente a las disnosiciones constitucionales sociales se ha arnumeneado 
ria directamente de la Constitucin Sin embargo nada se opone tampoco a que las 
normas sean puestas en la forma constitucional y que no solamente contenga princi 
pios direcciones y lmites al contenido de las leyes futuras y no puedan consecuente 
mente ser concretizadas por medio de leyes sino que por el contrario regulen una ma 
teria en forma tan completa que sean inmediatamente aplicables a los casos concretos 
a travs de actos jurisdiccionales e incluso  administrativo 
Como quiera que la expresin normativa de los derechos sociales estn formulados 
de manera general en la Constitucin cabe redimensionar el principio de constituciona 
lidad a fin de acercar los principios y normas constitucionales incluidas 
las socia 
les 
a la persona que constituye la finalidad primordial de la sociedad y del Estado 
segn el Art lQ de la Constitucin peruana Lo cual significa revalorar formal y mate 
rialmente a la Constitucin a partir del propsito de otorgar eficacia jurdica directa a 
sus mandatos 
Es cierto que por la generalidad de los preceptos sociales del texto constitucional 
el desarrollo de los contenidos de los derechos sociales constitucionalizados han sido 
consignados a las leyes o reglamentos que fijen los contenidos especficos de los mis 
mos sin embargo al superar al positivismo legalista omisivo se refunda el principio 
de constitucionalidad y en consecuencia se plantea el problema del destinatario de los 
derechos sociales 
Lo sostenido no es bice para concluir con el problema del carcter abierto de las 
normas sobre derechos sociales motivo por el cual sin perjuicio del ejercicio prctico 
de dichas normas constitucionales bien podra modificarse la tcnica normativa consti 
tucional superando las indeterminaciones de las normas constitucionales abiertas En 
tal sentido siguiendo a Marcial Rubid4 se postulan algunas consideraciones tcnicas 
 La cuantificacin ms o menos genrica segn los casos de los objetivos o 
resultados que busca obtener el Estado mediante la vigencia efectiva del dere 
cho 
 La imposicin de obligaciones determinables al Estado para avanzar en la 
aplicacin de los derechos de que se trate 
 El diseao de mecanismos que fuercen la generacin de una discusin pblica 
de la problemtica y los logros existentes en tomo a cada derecho involucra 
do 
23 
Hans Kelsen La Garanta Jurisdiccional de la Constitucin La Justicia Constitucional mimeo se 
parata del Programa Acadmico de Derecho de la Universidad Catlica Lima 1978 p 6 
24 
Cfr Marcial Rubio Op cit p 239 
 El establecimiento de un mandato constitucional expreso por el cual anual y 
progresivamente se incrementen las asignaciones presupuestales para los dere 
chos sociales que irrogen gasto pblico 
25 Sujetos de los Derechos Sociales 
Se perciben dos tipos de destinatarios el destinatariobeneficiario y el destinatario 
aplicada Usualmente el destinatario aparente y hasta con frecuencia explicitado es 
el ciudadano a quien corresponde cumplirla Pero junto a l est el destinatarioaplica 
dor  e 1  Estado 
a quien corresponde imponer su cumplimiento en caso de 
resistencia B 
Si bien el ciudadano es una categora poltica individual los postulados de la de 
mocracia social y del Estado democrtico contemporneos han abierto la posibilidad de 
concebir la categora del ciudadanocolectivo como sujeto de derechos y obligaciones 
sobre todo a partir de una lectura progresiva del derecho de familia o del derecho la 
boral o del germinal derecho social agrario y urbano En tal sentido el destinatario 
propiamente es el ciudadano individualmente pero no excluye a que tambin lo consti 
tuya la familia o un colectivo de trabajadores agricultores y pobladores en tanto sindi 
cato comunidad campesina o nativa y asentamiento humano respectivamente 
Por otro lado el Estado aparece como destinatario cumplidor ms cabe reflexionar 
si corresponde exclusivamente al Estado atender dichos postulados sociales entendido 
como el conjunto de organismos y rganos del aparato estatal o tambin quepa la res 
ponsabilidad a terceros Al respecto cabe plantear el caso del artculo 29P de la Cons 
titucin en el cual se establece que las empresas estn obligadas a contribuir al soste 
nimiento de centros de educacin La ley fija los alcances de este precepto Las escue 
las que funcionan en los centros industriales agrcolas o mineros son sostenidas por los 
respectivos propietarios o empresas Dicho texto habra que complementarlo con el ar 
tculo 130el 
texto constitucional que reza as las empresas cualquiera sea su mo 
dalidad son unidades de produccin cuya eficiencia y contribucin al bien comn son 
exigibles por el Estado de acuerdo con la ley 
Es preciso sealar que en este caso no es el Estado u otros entes pblicos los su 
jetos obligados a satisfacer la prestacin consagrada en dichos artculos 29 
130Q En 
consecuencia aparece la cuestin de si las obligaciones de estos terceros las empresas 
son exigibles por la autoridad pblica o tambin por quienes deben beneficiarse de esas 
prestaciones En este ltimo caso el titular del derecho por 
ejemplo un colectivo de 
familias 
podra constituir a partir de su demanda de cumplimiento eficaz de la pres 
tacin una relacin de derecho privado obligacin de hacer 
pero sobre la base de 
un mandato constitucional 
25 
Alejandro Nieto Op cit p 402 
140 
26 Normas coactivas o redimensionamiento de las funciones del Estado 
Como quiera que la eficacia jundica directa soporte metodolgico en el cual se 
sustenta el anlisis reposa en ltima instancia en la aplicacin coactiva de la norma 
resulta evidente que en casos de incumplimiento comisivo u omisivo de dichos manda 
tos constitucionales cabe preguntarse si el Estado como destinataricumplidor puede 
tambin actuar de sancionador de terceros obligados o inclusive de algunos de sus pro 
pios rganos el legislativo si no expidi las leyes que establecen los artculos 2P y 
130P que estuviesen en falta 
Tal postulado se resiste a la lgica de la unidad de la voluntad estatal no obstante 
replantear cara al futuro los tradicionales fundamentos del Estado liberal implica junto 
al redimensionamiento del principio de legalidad relativizar los supuestos por 
lo 
dems falseados en la realidad 
de la unidad monoltica de la voluntad estatal De 
modo que al criticar la ficcin jurdicopoltica segn la cual el Estado constituye una 
persona jurdica uniforme y distinta de sus elementos Albrecht Laband Jellinek se 
colige que los rganos encargados de ejecutar las funciones de ese Estado en la prcti 
ca no siempre van a coincidir en la formacin unitaria de la voluntad general de los 
pueblos 
Asumiendo tal supuesto cabe complementarlo planteando el desarrollo de las fun 
ciones de los rganos del poder del Estado en la cual el Poder Ejecutivo y el Poder 
Judicial al no ser organismos constitucionales ajenos a los mandatos del texto constitu 
cional al igual que el Poder Legislativo les correspondera aparecer tambin como 
destinatarioscumplidores de los derechos sociales en el mbito de sus relanzadas com 
petencias Esto es que se regularice la transformacin del Estado legislativo en Estado 
administrativo a travs del reconocimiento a los rganos administrativos la facultad de 
aplicar o reglamentar la Constitucin en base a su potestad reglamentaria y a los tribu 
nales judiciales la facultad de desarrollar creativamente la Constitucin a mvs de su 
funcin jurisdiccional discrecional 
De esa manera se asegma que los derechos sociales que la Constitucin ampa 
ra vinculman directamente e inmediatamente a la administracin judicial y estatal 
quienes otorgaran eficacia jurdica a dichos mandatos en virtud de sus redimensiona 
das facultades y del ter 
obligatorio y necesario de toda norma jurdica constitucio 
nal As pues en un fumo se podra afirmar que la Constitucin no slo acta como 
base del ordenamiento jurdico sino tambin como norma jurdica aplicable a supues 
tos de la vida jurdica cotidianaflZ6 El problema luego es precisar cmo se articula 
tcnicamente el valor normativo directo e inmediato de la Constitucin en el caso de 
los derechos sociales 
26 
JosC Luis Serrano Algunas Hiptesis sobre los Principios Rectores de la Poltica Social y Econmica 
Revista de Estudios Polticos N q 6   Madrid 1987 p 115 
27 Interpretacin constitucional operativa 
Desarrollando el argumento planteado es evidente que no se puede seguir el mto 
do interpretativo del positivismo jurdico a fin de aplicar los derechos sociales de la 
Constitucin por cuanto ante la falta de supuestos legales han de emplearse otros cri 
terios de aplicacin o resolucin pero sobre la base de un principio de interpretacin 
constitucional operativa En consecuencia como apunta Konrad Hesse la interpreta 
cin constitucional en el sentido estricto que aqu interesa resulta necesaria y se plan 
tea como problema cada vez que ha de darse respuesta a una cuestin constitucional 
que la Constitucin no permite resolver de forma conclyente 
El principio de interpretacin constitucional operativa que se postula surgira en 
tonces cuando ante la inexistencia de un mandato legal que desarrolle los derechos so 
ciales de la Constitucin exista un mandato constitucional normativo y un sentimiento 
constitucional de aplicar los mismos Efectivamente el problema jurdico de la inter 
pretacin parte de una idea que enlaza ambos conceptos de interpretacin la de que 
para los juristas la interpretacin constitucional es un fenmeno peculiar pues si por 
un lado tiene que dialogar con el intrprete autntico en trminos estrictamente jurdi 
cos utilizando los mtodos clsicos de interpretacin por otro tiene que hacerse eco 
del fenmeno de la interpretacin constitucional como vivencia constitucional para jus 
tificar las vivencias del texto constitucional convirtiendo as en lenguaje jurdico asi 
milable por el intrprete autntico formas culturales de vivencias de valores e ideas 
como fundamenta le 
Ante esta situacin el proceso de concreti7acin no puede seguir las reglas de in 
terpretacin del derecho ordinario sino que debe embarcarse en ciertos criterios de va 
lor que le asignan los principios constitucionales supremos de la persona como fin su 
premo de la sociedad y del Estado Art lQ y la naturaleza del Estado democrtico y 
social de derecho Arts 4 9  79 pero con un sentido jundico prctico y operativo 
En tal sentido el rgano que aplica el derecho tiene que determinar el significado en 
cuestin de manera suficientemente precisa para los fines de la toma de decisin29 
Este mtodo de interpretacin requiere ser creativo a fin de que resuelva las nue 
vas situaciones que demandan una interpretacin abierta y una aplicacin poltica 
27 
Konrad Hesse Op cit p 35 
28 
Enrique Alonso Garca La Interpretacin de la Constitucin Madrid 1984 p 3 Este enjundioso tra 
tado apertura toda una tcnica jurdica acerca del problema de interpretacin constitucional por parte de los 
magistrados que bien vale desarrollarla creativamente creando reglas adapables al P  N   Al respecto 
consultar a Enrique Bemales y Marcial Rubio Constitucin Fuentes e lnterpretaciin Lima 1988 pp 
91115 y al artculo de Anbal Quiroga la Inteqxetacin Consiilucional en 1erwho N9 
Pontiftcia 
Universidad Catlica del Pen Lima 1985 pp 323343 
29 
Jeny Wrblewski Constituci6n y Tenrfa General de la Interpretacin Jurfdica Madrid 1985 
p 35 
concreta Esta tendencia contempornea pluralista en la concretizacin de las normas 
permitira que el enunciado de los preceptos constitucionales aperture un haz de aplica 
ciones a futuro como viene ocurriendo con algunas sentencias de los tribunales consti 
tucionales europeos30 
Lo presentado hasta el momento pretende constituir una tcnica ms que se re 
fuerza con la tesis de los controles interrganos segn la cual el proceso del poder 
consiste en el interjuego de los cuatro detentadores del poder que participan por igual 
en l electorado parlamento gobierno y tribunales Mientras que el electorado es el 
factor legitimador de todos los otros detentadores del poder el parlamento el gobierno 
y los tribunales estn fundamentalmente equiparados Las respectivas influencias de es 
tos cuatro detentadores en el marco del proceso del poder constituyen la categora de 
los controles interrgans 
En tal sentido en caso de conflicto de poderes o de litigios entre los mismos el 
Tribunal de Garantas Constitucionales debera resolver el pleito pero entendiendo a 
los poderes constituidos como representantes y servidores de los derechos del pueblo 
soberano que ha encargado al Tribunal Constitucional la garanta de su libertad histri 
ca por cuanto el pueblo es el sujeto constituyente del proceso democrtico y constitu 
cional que se ha iniciado en el Per 
28 Los Derechos Sociales de la Familia 
De una lectura inicial de los artculos 5Q al llP del Captulo 11 De la Familia del 
Ttulo 1 Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona de la Constitucin Poltica 
se pueden distinguir normas constitucionales que han recogido los principios y dcre 
chos modernos del derecho de familia como la proteccin del matrimonio y de la fa 
milia la separacin y el divorcio la proteccin del Estado a la paternidad responsable 
a la madre desamparada al niio al adolescente al anciano en casos de abandono eco 
nmico corporal o moral y a la familia de hecho 
Pero tambin es fcil identificar dos artculos finales el dcimo y el dcimo pri 
mero en los cuales el sujeto de los derechos no constituye ninguno de los miembros 
30 
As por ejemplo lo entiende el Tribunal Constitucional Espaol quien en la histrica Sentencia N 76 del 
5 de agosto de 1983 sobre la inconstitucionalidad promovida contra el Proyecto de Ley Orgnica de 
Armonizacin del Proceso Autmmico LOAPA estableci que el legislador ordinario no puede dictar 
normas meramente interprerativas cuyo exclusivo objeto sea precisar el nico sentido entre los vanos po 
sibles que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitucin pues al reducir las dis 
tintas posibilidades o alternativas del Lexto constitucional a una sola completa de hecho la obra del poder 
constituyente y se sita funcionalmente en su mismo plano cruzando al hacerlo la lnea divisoria mtre el 
poder constitiiycritc y los podcres constiiiidos Ilolctin de Jurisprudencia Constitucional N 30 cortes 
Generales Madrid p 1097 
3 1 
Karl Lcewenstein Teora de la constitucin narcelona 1976 p 233 
de la familia en particular sino precisamente la familia en general como sujeto colecti 
vo de derechos As pues el mencionado an 10P establece que es derecho de la fa 
milia contar con una vivienda decorosa en tanto que el art 1 lQ seilala que la familia 
que no dispone de medios econmicos suficientes tiene derecho a que sus muertos 
sean sepultados gratuitamente en cementerios pblicos 
Es indudable que en ambos artculos a la familia se le ambuye constitucionalmente 
derechos que de acuerdo a la tesis que se viene planteando constituyen normas jurdi 
cas singulares suceptibles de ser aplicadas directa e inmediatamente es decir que tie 
nen fuerza normativa vinculante tanto para el Estado destinatarioaplicador como 
para los ciudadanos destinatariosbeneficiarios 
Estos derechos otorgados implica que las familias puedan peticionar a las altas au 
toridades competentes del Ministerio de Vivienda y del Ministerio de Salud la satisfac 
cin de los derechos consagrados respectivamente Tal derecho de peticin se funda en 
el mandato constitucional del numeral 18 del artculo 2Q de la Constitucin segn el 
cual toda persona tiene derecho a formular peticiones individual o colectivamente 
por escrito ante la autoridad competente la que est obligada a dar al interesado una 
respuesta tambin escrita dentro del plazo legal Transcurrido ste el interesado puede 
proceder como si la peticin hubiere sido denegada 
El derecho de peticin consagrado constitucionalmente entonces hay que enten 
derlo para el caso concreto como la facultad que corresponde a las familias para diri 
girse ante la Administracin Pblica a fin de solicitar la expedicin de actos adminis 
trativos o la toma de decisiones sobre materias de su competencia 
Ahora bien cabe precisar que el art 10P debera concretizarse a travs de una po 
ltica de vivienda del Estado que garantice el derecho de las familias a contar con una 
vivienda decorosa en los cuales se oferte pblicamete a las familias viviendas con un 
mnimo de servicios bsicos que satisfagan las necesidades de constitucin o desarrollo 
del hogar familiar 
Ms an este postulado de derecho debe leerse sistemticamente con el art 18Q 
del texto constitucional en el cual se sefiala que el Estado atiende preferentemente las 
necesidades bsicas de la persona y de su familia en materia de alimentacin vivienda 
y recreacin  promueve la ejecucin de programas pblicos y privados de urbaniza 
cin y de vivienda  apoya y estimula a las cooperativas mutuales y en general a las 
instituciones de crdito hipotecario para vivienda y los programas de autoconstruccin 
y alquilerventa Concede alicientes y exoneraciones mbutarias a fin de abaratar la 
construccin Crea las condiciones para el otorgamiento de crditos a largo plazo y 
bajo inters Es decir que la Constitucin perfila los grandes lineamientos de la polti 
ca de vivienda que el Estado debe desarrollar y promover a nivel pblico y privado 
Ahora bien establecido el dcrecho de la familia a contar con una vivienda decoro 
sa en esos trminos queda expedito el derecho de la familia a concretizar estas normas 
sociales mediante h peticin al Estado de ofertas pblicas y privadas de programas de 
vivienda suceptibles de ser adquiridas por las familias dentro del marco operativo del 
Estado democrtico y social de derecho 
En consecuencia ante la inexistencia o incluso insuficiencia de programas de vi 
vienda pblicas o privadas las familias como sujetos de derechos sociales constituyen 
personas jurdicas que en aplicacin del principio de constitucionalidad operativa po 
dran iniciar demandas judiciales o acciones petitorias administrativas y contenciosas 
administrativas como se perfilar mrs adelante para el caso de estos dos ltimos su 
puestos 
En cuanto al derecho que la Constitucin le confere a la familia escasa de recur 
sos econmicos la norma establece el derecho a enterrar gratuitamente a sus muertos 
en cementenos pblicos Al respecto este mandato protector del Estado tiene como ob 
jetivo cumplir socialmente con la familia al trmino de la vida de uno o ms de sus 
miembros Pero a condicin de que la familia no disponga de recursos econmicos en 
tal supuesto el Estado a travis de las Municipalidades Ley N23853 art 63Q inc 14 pone 
a disposicin gratuita de estas familias pobres los cementerios pblicos 
La situacin jurdica planteada del derecho a la vivienda y del entierro gratuito gene 
rar relaciones jurdicoadministrativas al momento en que las familias acudan a la Ad 
ministracin Pblica a peticionar ante la autoridad administratiya competente la expe 
dicin de un acto administrativo de reconocimiento o la toma de decisin de concretiza 
cin de estos derechos sociales La administracin por su parte deber iniciar un proce 
so de integracin jurdica al no existir ms que normas constitucionales que la regulan 
En tal sentido le corresponde al administrador suplir el vaco legislativo en base al 
principio constitucional operativo que se postula desarrollando un rol complementador 
de la norma constitucional Es decir que ante la falta de una ley que regule el derecho 
de la familia a contar con una vivienda decorosa y a una sepultura gratuita el funcio 
nario pblico no se puede exonerar de pronunciarse sobre el derecho peticionado y el 
organismojurisdiccional deresolverposteriormente elconflictocontenciosoadministrativo 
que se hubiese gestado sino que deberan dar respuesta a la peticin 
Si bien es cierto que el aludido numeral 18 del art 2 de h Constitucin incorpora 
el silencio administrativo como respuesta denegatoria de la peticin una vez transcu 
mdo el plazo legal sin que haya habido pronunciamiento administrativo cabe sefialar 
que ms bien hubiera correspondido constitucionalizar un principio de silencio admi 
nistrativo positivo antes que el silencio administrativo negativo por cuanto estara ms 
acorde con los postulados de una Administracin Pblica democrtica y social de dere 
cho que procure recuperar a la persona y a sus derechos antes que soslayar la rigidez 
normativa del funcionamiento del Estado 
En consccucncia ante cl vcncimicnto tic1 plam lcpl sin rccibir rcspucsta dc la au 
oridnd adininisrativa la familia pcticionantc hubicsc ptxlido actuar como si el dcrccho 
o la concrciacin 
dcl mismo hubicsc sido rcsuclta favorablcmcntc 
En el supuesto que la autoridad administrativa emitiese un acto administrativo ne 
gatorio a la peticin de una familia sobre la declaracin del derecho a adquirir una vi 
vienda digna basado en la falta o escasez de programas de vivienda o tomase una de 
cisin denegatoria de concretizar el derecho de una familia pobre a enterrar a su muer 
to gratuitamente en un cementerio pblico correspondera a las familias interponer los 
recursos impugnatorios de conformidad con el Reglamento de Normas Generales de 
Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo NP 006SC del 11 de 
noviembre de 1967 
En cualesquiera de los casos planteados queda expedido el derecho de las familias 
a iniciar una accin contenciosoadministrativa cuando los actos o decisiones de la ad 
ministracin causen estado Actualmente la accin contenciosoadministrativa se trami 
ta de acuerdo con las normas del juicio civil ordinario sin embargo de acuerdo con el 
art 2404 de la Constitucin una ley especial regular el procedimiento contencioso 
administrativo No obstante lo sealado en cuanto a la competencia de los jueces para 
la iniciacin del proceso como regla general el encargado de conocer es el juez de 
primera instancia procediendo el recurso de apelacin y nulidad 
Lo expuesto hasta el momento constituye el derrotero administrativo y contencio 
soadministrativo que derivara si es que las familias peruanas decidieran ejercer el 
derecho de peticin en virtud de los derechos sociales consignados en los artculos 10P 
y 1 1 V e  la Constitucin 
En definitiva si bien el tratamierito de los derechos sociales de la familia en la 
Constitucin es perfectible de completarse jurdicapolticamente a travs de su aplica 
cin administrativa inmediata y directa cabe recordar sin pretender haber acabado la 
problemtica que el hombre se constituye en un ser racional y social a partir del seno 
natural de la familia de modo que el Estado peruano no puede ms que desarrollar los 
imperativos sociales constitucionales que garantizan la reproduccin humana de la vida 
social y familiar lo contrario constituira divorciar al hombre de su espacio natural 
atentando contra su propia identidad social y posiblemente sustrayndole de la razn 
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