2. 5. Оценка актуальных барьеров и проблем развития гчп в конексте цифровизации и разработка рекомендаций
В рамках следующего этапа исследования было проведено анкетирование, касающееся двух аспектов цифровизации, рассматриваемых в рамках данной работы, для выявления наиболее актуальных, по мнению участников рынка ГЧП, проблем и барьеров развития механизма в сфере ИТ, а также для выявления их мнений о нынешней развитости и потенциальном функциональном развитии платформы «Росинфра». Анкеты были разосланы среди представителей российского рынка инфраструктурных проектов, а именно: экспертов в области ГЧП и ИТ, сотрудников финансирующих организации (участвующих или заинтересованных в участии в проектах ГЧП), представителей научных или образовательных организации. Контактная информация участников опроса была получена из различных источников, таких как: цифровая платформа «Росинфра»; сайты организаций (финансовых и ИТ); сайт национального центра ГЧП; сайт проекта «ГЧП-советник», специализирующийся на ГЧП в сфере ИТ, а также различные сайты профессиональных команд инвестиционных девелоперов, финансистов, юристов в области ГЧП. Инструмент исследования был разделен на две части в соответствии с двумя рассматриваемыми аспектами. Первый раздел включал вопрос, предназначенный для профилирования респондентов, а также вопросы о цифровой платформе. Второй раздел включал 13 проблем и барьеров развития ГЧП в сфере ИТ (респондентам было предложено оценить актуальность, выработанных в ходе кейс анализа, изучения научной литературы, зарубежного опыта, а также законодательства в сфере ГЧП и ИТ, барьеров и проблем развития механизма в данной сфере). Оценка производилась с использованием шкалы Лайкерта, где 1 балл означал, что барьер или проблема является незначительной для развития ГЧП  в сфере ИТ, а 5 – наиболее значительной и актуальной.   Более 70 анкет были разосланы, и в общей сложности в опросе приняли участие 22 респондента. Такая частота ответов не является нетипичной для управленческих исследований. Также данная работа является пилотным исследованием, не требующим большого количества ответов респондентов. Поэтому полученные окончательные данные были сочтены достаточными для описательного анализа. Структура респондентов, принявших участие в опросе, представлены на диаграмме ниже (рис.10) Рис.  SEQ Рис. \* ARABIC 11. Респонденты опроса  Проведенное анкетирование позволило выявить основные пожелания представителей рынка ГЧП, экспертного сообщества к разработке новых функциональных сервисов на платформе «Росинфра», для этого им было предложено выбрать из списка 15 сервисов/функций (которые были сформированы на основании анализа функциональных возможностей аналогичных зарубежных платформ), отсутствующих на сегодняшний день на платформе «Росинфра». На основе этого разработаны рекомендации по разработке на базе платформы «Росинфра» следующих сервисов и функции платформы:  Разработка и опубликование методических рекомендаций, отражающих наиболее распространенные практики разделения рисков для проектов в различных сферах; разработка и опубликование методических рекомендаций, отражающих наиболее распространенные практики по управлению рисками Опубликование результатов, аналитических материалов и практических рекомендаций по судебным спорам, решениям ФАС и иных контрольных органов в сфере ГЧП по отраслям Проведение опросов, онлайн пленарных сессий и интервью с участниками проектов, представителями компаний, представителями финансирующих организаций Опубликование методических рекомендаций на основе результатов деятельности проектного офиса в отношении проектов ГЧП по отраслям Проведение конкурсов на базе платформы на лучшие идеи для проектов, например, как города могут использовать интеллектуальные технологические решения для повышения качества жизни, управления экологическими рисками с помощью искусственного интеллекта и потенциала оцифровки Также при разработке анкеты была поставлена задача определить удовлетворенность пользователей платформы существующими на сегодняшний день функциональными возможностями цифрового продукта, к которым они чаще всего обращаются, для этого им было предложено оценить качество сервисов по шкале от «неудовлетворительно» до «отлично». Результаты опроса показали, что чаще всего пользователи обращаются к платформе с научно-исследовательской целью (изучение аналитики, новостей, трендов, мнений экспертов, анонсов и т. д.), за данную опцию проголосовало 68% респондентов. В свою очередь, большинство респондентов (77,2%) оценили качество сервисов с данной функциональной возможностью как «хорошо», что дает основания для дальнейшего развития сервисов цифровой платформы, предназначенных для предоставления аналитических данных, новостей, трендов, ананасов и т. д. На втором месте по популярности у пользователей платформы оказался сервис базы проектов ГЧП, однако, качество данного сервиса большинство оценило как «средне», к основным недостаткам, отмеченным респондентам относятся: отсутствие более детальной информации по финансовой структуре проекта; отсутствие информации о рисках проекта, распределяемых между сторонами; отсутствие более детального описания объектов и их параметров. Все остальные сервисы, перечисленные в вопросе (ГЧП-академия, экспертные консультации, проектный офис), на сегодняшний день не пользуются большой популярностью у респондентов. Данная проблема может иметь различные причины, например, такие как: недостаточная осведомлённость участников рынка и пользователей о существовании и возможностях сервисов; недостаточное доверие к сервисам, так как участникам рынка привычнее пользоваться традиционными методами получения услуг экспертов, повышения компетенций и разработки проектов. Для преодоления данной проблемы    В таблице ниже представлены результаты второго раздела анкеты, касающегося проблем и барьеров развития ГЧП в сфере ИТ. Для оценки ответов респондентов использовалась метрика - средний балл. Таблица  SEQ Таблица \* ARABIC 5. Оценки респондентов значимости проблем и барьеров развития ГЧП в сфере ИТ Барьер/проблема Среднее значение оценки Отсутствие комплексной стратегии управления рисками ГЧП в сфере ИТ  4.68 Высокие затраты частного партнера на ЧКИ в ИТ: тщательная дорогостоящая проработка инициативы ИТ-проекта инвестором может быть не оправдана (зря потраченные средства и время), если появится другой потенциальный партнер с менее проработанной заявкой 4.59 У участников рынка не сложилось четкого понимания насчет монетизации ИТ-объектов: каким именно образом монетизировать информацию или предоставляемые услуги  4.23 Ограничение участия иностранных компаний, а также российских, на которых оказывают влияние зарубежные компании (неопределенность в вопросе допустимой степени влияния) в проектах ГЧП по отношении к ИТ-объектам 4.09 Законодательная неопределенность в вопросе переработки ИТ-объекта: законодательно установлено, что в качестве предмета соглашения может выступать лишь создание ИТ-объекта - разработка продукта или переработка существующего (в законе не указано, что конкретно подразумевается под «переработкой»). Данный аспект также вызывает неопределенность в вопросе масштабирования одного ИТ-продукта в различных проектах и регионах 3.95 Неготовность органов власти предоставлять доступ к данным, содержащимися в ГИС, для инвестов, а также сложность монетизации такого рода данных    3.86 Сложность прогнозирования эксплуатационных расходов при создании проектов ГЧП в сфере ИТ: (например, как корректно оценить расходы на ввод информационной системы в эксплуатацию и подключение пользователей в первые периоды эксплуатации? А также как спрогнозировать расходы на проведение модификации созданной ИС?)  3.77  Сложность для органов власти в оценке стоимости ИТ-объектов  Ограничение участия иностранных компаний, а также российских, на которых оказывают влияние зарубежные компании (неопределенность в вопросе допустимой степени влияния) в проектах ГЧП по отношении к ИТ-объектам   3.5 Сложность, связанная с использованием объекта ИТ по лицензионному договору (право использования результатов интеллектуальной деятельности, прямо не указанное в лицензионном договоре, не считается предоставленным лицензиату)  3.32 Необходимость в оценке эффективности проекта, в частности для объектов ИТ необходимо выявление сравнительного преимущества механизма ГЧП над государственным контрактом. Тем не менее, нет четких предписаний к данной процедуре в отношении ИТ-проектов  3.05 Сложность прогнозирования доходной части проекта ГЧП и концессионного проекта в сфере ИТ. (например, как корректно спрогнозировать доходы при отсутствии аналогов? Как обосновать уровень загрузки ИС или как определить количество транзакций в ИС?) 2.95 Сложность определения стадий приемки объекта ИТ (приемка в отношении объекта ИТ является многоступенчатой, вследствие чего возникает вопрос о конкретном моменте завершенности каждой из стадий приемки) 2,7 Сложность разделения фаз реализации проекта – соотношение создания и дальнейшей модернизации объекта ИТ (В отношении объекта ИТ разграничить 2 данные фазы зачастую оказывается достаточно затруднительно: когда заканчивается фаза создания объекта и начинается фаза модернизации (например, если речь идет о software элементе объекта соглашения, когда заканчивается написание исходного кода и начинается модернизация) 2,61  Рекомендации по преодолению барьеров и решению проблем развития ГЧП в сфере ИТ, а также по дальнейшему развитию платформы «Росинфра» основаны на результатах исследования, включая контент-анализ, анализ теоретических и аналитических материалов, анализ зарубежного опыта. Рекомендации разработаны по наиболее значительным и актуальным 11 барьерам и проблемам развития ГЧП в сфере ИТ, а также по наименее востребованным сервисам, присутствующим на сегодняшний день на цифровой платформе и созданию наиболее востребованных отсутствующих сервисов и функциональных возможностей платформы.  Ограничение участия иностранных компаний, а также российских, на которых оказывают влияние зарубежные компании (неопределенность в вопросе допустимой степени влияния) в проектах ГЧП по отношении к ИТ-объектам Зарубежные инвестиции в ИТ-инфраструктуру России несут в себе существенно высокий финансовый и технический потенциал, именно поэтому должная последовательная политика государства в отношении иностранных инвестиции и участия иностранных компаний необходима для дальнейшего решения проблем и устранения барьеров развития механизмов ГЧП в сфере ИТ. Что касается недопрядённой формулировки в законодательстве РФ о допустимой степени влияния зарубежных компании на российские, ограничивающая в определенной степени участие таковых компаний в участии в проектах, то с практической точки зрения уже сформировался ряд подходов к определению прямого и косвенного влияния компаний друг на друга. К прямому контролю относятся ситуации, когда одна компания может оказывать влияние на политику другой организации за счет владения акциями или долями в уставном капитале второй, косвенное влияние, в свою очередь, зависит от договорных связей (владение корпоративным договором, договором доверительного управления и т. д.). При этом все же трактовка косвенного влияния может иметь довольно широкое понятие, именно поэтому на сегодняшний день данный вопрос требует уточнение в законодательстве положения о допустимой степени влияния зарубежных компаний на российские, а также и частичное или полное снятие ограничений на участие иностранных инвесторов в ИТ‑проектах на определенных условиях. Законодательная неопределенность в вопросе переработки ИТ-объекта: законодательно установлено, что в качестве предмета соглашения может выступать лишь создание ИТ-объекта - разработка продукта или переработка существующего (в законе не указано, что конкретно подразумевается под «переработкой»). Данный аспект также вызывает неопределенность в вопросе масштабирования одного ИТ-продукта в различных проектах и регионах Возможным решением данной проблемы может послужить уточнение в законе положения о том, что подразумевается под «переработкой» ИТ-объекта, а также положения о масштабировании ИТ-продуктов. В ходе кейс-анализа было выявлено, что уже выработалась некоторая практика в данном вопросе, в документах о СГЧП и КС для термина «переработка» ИТ-объекта используются следующие формулировки в зависимости от разновидности объекта Таблица  SEQ Таблица \* ARABIC 6. Особенности определения термина «переработка» в СГЧП и КС Тип объекта Формулировка Объекты ИТ переработка (модификация): изменение технических и (или) экономических и (или) организационных и (или) иных решений, составляющих содержание объекта информационных технологий, в целях улучшения характеристик и эксплуатационный свойств объекта соглашения Технические средства Модернизация: достройка, приобретение и монтаж оборудования, замена комплектующих оборудования, реконструкция и иные виды работ, которые приводят к улучшению (повышению) показателей функционирования объекта соглашения, его технического уровня и (или) появлению у него новых или улучшенных характеристик и эксплуатационных свойств Центр обработки данных Реконструкция: при этом объем мероприятий по реконструкции для концессионного соглашения и соглашения о ГЧП различаются: для концессии используется более широкое понятие реконструкции, которое может не совпадать с реконструкцией в соответствии с градостроительным законодательством; для соглашения о ГЧП применимо определение из градостроительного законодательства  Высокие затраты частного партнера на ЧКИ в ИТ: тщательная дорогостоящая проработка инициативы ИТ-проекта инвестором может быть не оправдана (зря потраченные средства и время), если появится другой потенциальный партнер с менее проработанной заявкой Для решения данной проблемы возникает необходимость разработки в рамках механизма частной инициативы способов компенсации затрат инициатора на разработку данной инициативы. Вариантами механизмов компенсации могут послужить следующие: Выплаты за счет средств победителя конкурса Право «последнего слова» Предоставление конкурентного преимущества инициатору В частности, для этого требуется установка уровня нормативных правовых актов, в которые требуется вносить изменения в связи с изменением данного положения, а также возможность их внесения в части соблюдения требований законодательства о защите конкуренции. У участников рынка не сложилось четкого понимания насчет монетизации ИТ-объектов: каким именно образом монетизировать информацию или предоставляемые услуги В ходе кейс анализа были выявлены успешные практики применения механизмов прямого сбора платы с потребителей, далее в таблице выделены основные рекомендательные способы монетизации за счет объектов ИТ: ИТ-объект/отрасль Рекомендуемые способы монетизации Информатизация на общественном транспорте (например, «умные» остановки демонстрация рекламы, в том числе оповещение о культурно-массовых мероприятиях, трансляции социально-информационных роликов Цифровая платформа % за транзакцию   Платная подписка   Агентский сбор   Предоставление определенных материалов на платной основе   Базовая аналитика бесплатная (расширенная – подписка)  Информационная система (например, информационная система национальной системы цифровой маркировки) предоставление сведений на платной основе  обработка данных в статистических или иных исследовательских целях на платной основе   использование физическими лицами специально созданных платных информационных сервисов  исполнение частным партнером по отдельным соглашениям функций, переданных федеральными органами исполнительной власти, по анализу и использованию данных, содержащихся в информационной системе  Оказание аналитических услуг федеральным органам исполнительной власти  Целесообразным решением данной проблемы представляет подготовка методических рекомендаций, а также обучающих программ, например, на цифровой платформе по способам и процедурам монетизации информации или услуг, предоставляемых с помощью ИТ, на основе анализа мирового опыта, реализованных проектов в сфере ИТ. Неготовность органов власти делиться данными, содержащимися в ГИС, с инвесторами, а также сложности монетизации такого рода данных В апреле прошлого года Правительство РФ внесло на рассмотрение Госдумы законопроект № 946012-7 «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в части создания или модернизации государственной информационной системы), который положил начало формированию в законодательстве РФ подхода к регулированию монетизации данных, представленных  в ГИС, создаваемых за счет механизмов КС и СГЧП. Однако, данный документ сконцентрирован только на обладателе информации, содержащейся в ГИС (установление особенностей создания, эксплуатации, модернизации ГИС на основе КС или СГЧП, предусматривая, что в этих соглашениях должен быть определен обладатель информации, содержащейся в ГИС). В то же время остаются нерешенными вопросы касаемо режима оборота данных, решение которых могло бы существенно ускорить привлечение инвестиций в проекты ГЧП в сфере ИТ. Необходимость в оценке эффективности проекта, в частности для объектов ИТ необходимо выявление сравнительного преимущества механизма ГЧП над государственным контрактом. Тем не менее, нет четких предписаний к данной процедуре в отношении ИТ-проектов  На сегодняшний день существует достаточно большое количество различных методик оценки эффективности ИТ-проектов, в зависимости от количества оцениваемых параметров, их важности и значимости. Однако, процесс получения данных оценок для проектов ИТ достаточно затратен и требует пригодного методического обеспечения, привлечения квалифицированных экспертов. Именно поэтому целесообразным методом преодоления данной проблемы представляется уточнение критериев и процедуры оценки эффективности IT‑проектов в 224‑ФЗ, а также разработка методических указаний оценки эффективности ИТ-проектов на основе выработанной практики, анализа практики оценки эффективности ИТ-объектов в проектах других сфер, мнений и рекомендаций специалистов в области ИТ и т. д. Сложность прогнозирования эксплуатационных расходов при создании проектов ГЧП в сфере ИТ, Сложность прогнозирования доходной части проекта ГЧП и концессионного проекта в сфере ИТ Поскольку концессионное законодательство пока не содержит положений, предусматривающих процедуру оценки таких проектов, форма и содержание модели, включая раздел оценки бюджетной эффективности, а также сама необходимость разработки модели, зависит от требований публичного партнера в конкретном проекте. В свою очередь у публичного партнера могут возникнуть трудности с определением конкретных требований к проекту ИТ в силу отсутствия у данной стороны достаточных знаний и компетенции в области ИТ-инфраструктуры. Таким образом, целесообразным представляется разработка и опубликование методических рекомендаций для участников рынка по вопросам эксплуатационных расходов (на основе кейс-анализа проектов в сфере ИТ, экспертного мнения специалистов в области ИТ, мировых методик оценки и т. д.). Разработка методических указаний на основе исследований по сбору статистики ИТ разработок и обоснованию применяемых инструментов прогнозирования доходности ИТ-объектов. Сложность, связанная с использованием объекта ИТ по лицензионному договору (право использования результатов интеллектуальной деятельности, прямо не указанное в лицензионном договоре, не считается предоставленным лицензиату) Если в лицензионном договоре прямо не прописать право использования, то оно не считается предоставленным (абз. 2 ч. 1 ст. 1235 ГК РФ). Поэтому необходимо указывать максимально детально все права и то, как именно разрешается использовать результаты интеллектуальной деятельности. Для этого считается возможным применять прием “перечневого” изложения вариантов возможного использования, включая в него как подходящие, так и не совсем подходящие случаи.  Отсутствие комплексной стратегии управления рисками ГЧП в сфере ИТ Отсутствие в Российской Федерации достаточной правовой основы, единого научного подхода, а также сложившейся практики в отношении управления рисками в проектах ГЧП в сфере ИТ является серьезной проблемой при структурировании и реализации проектов ГЧП в сфере ИТ, а также значительным препятствием для развития ГЧП в данной сфере. Стратегия управления рисками, в свою очередь, как уже было указано ранее состоит из нескольких этапов: выявление рисков, оценка вероятности возникновения и соответствующих последствий рисков, распределения рисков между партнерами по проекту, разработка механизмов защиты, стратегии снижения рисков. Для преодоления этого барьера необходимо разработать методические рекомендации по управлению рисками. Такого рода методические рекомендации должны включать обзор лучших российских и мировых практик управления рисками в проектах ГЧП в сфере ИТ. Рекомендации по управлению рисками на основе рисков, выявленных ранее в работе представлены в таблице ниже в качестве примера применения механизма снижения рисков. Однако важно уделять внимание расширению исследований по возможные рискам в ГЧП в сфере ИТ. Такие исследования должны проводиться экспертами, а также исследовательскими центрами. Таблица  SEQ Таблица \* ARABIC 7. Специфические риски ГЧП в сфере ИТ и возможные стратегии их снижения Риск Стратегия снижения рисков Риск социального недовольства  Вовлечение потенциальных пользователей в предварительную оценку проекта на стадии инициирования проекта (например, проведение опросов) Анализ потребностей населения в реализация проекта (анализ основным трендов и аналитических материалов по схожим тематикам)  Размещение информации о планируемом проекте на реализацию в публичном доступе (например, на базе цифровой платформы или путем создания собственного сайта проекта в сети Интернет Анализ существующей практики при реализации схожих проектов Риск изменения законодательства Возмещение убытков публичным партнером - Тщательная оценка тенденций и законодательных инициатив в сфере ИТ или обращение за консультацией к специалисту Риск увеличения сроков и расходов  Создание единой методики оценки стоимости и сроков создания ИТ-объектов на основе анализа мировых практик, мнений экспертов и т. д. Риск недостаточного спроса Проведение опроса среди потенциальных пользователей для оценки актуальности проекта Тщательная оценка эффективности проекта при инициировании с учетом различных показателей  Ниже в агрегированном виде представлены основные рекомендации по преодоление барьеров и решению проблем, препятствующих развитию ГЧП в сфере ИТ. Таблица  SEQ Таблица \* ARABIC 8. Основные барьеры и проблемы развития ГЧП  в сфере ИТ и возможные методы их решения  Сфера Барьер Возможное решение  115‑ФЗ и 224‑ФЗ в части ИТ‑проектов  Ограничение участия иностранных компаний, а также российских, на которых оказывают влияние зарубежные компании (неопределенность в вопросе допустимой степени влияния) в проектах ГЧП по отношении к ИТ-объектам Уточнение в законодательстве положения о допустимой степени влияния зарубежных компаний на российские или частичное снятие ограничений на участие иностранных инвесторов в ИТ‑проектах на определенных условиях   Законодательная неопределенность в вопросе переработки ИТ-объекта: законодательно установлено, что в качестве предмета соглашения может выступать лишь создание ИТ-объекта - разработка продукта или переработка существующего (в законе не указано, что конкретно подразумевается под «переработкой»). Данный аспект также вызывает неопределенность в вопросе масштабирования одного ИТ-продукта в различных проектах и регионах Уточнение в законе положения о том, что подразумевается под «переработкой» ИТ-объекта, а также положения о масштабировании ИТ-продуктов   Частная концессионная инициатива Высокие затраты частного партнера на ЧКИ в ИТ: тщательная дорогостоящая проработка инициативы ИТ-проекта инвестором может быть не оправдана (зря потраченные средства и время), если появится другой потенциальный партнер с менее проработанной заявкой Внесение поправок в 115‑ФЗ и 224‑ФЗ по процедуре ЧКИ в целом или только для реализации ИТ‑проектов; разработка механизмов компенсации понесенных инициатором затрат  Оценка эффективности ИТ-проектов Необходимость в оценке эффективности проекта, в частности для объектов ИТ необходимо выявление сравнительного преимущества механизма ГЧП над государственным контрактом. Тем не менее, нет четких предписаний к данной процедуре в отношении ИТ-проектов   Уточнение критериев и процедуры оценки эффективности IT‑проектов в 224‑ФЗ  149-ФЗ Неготовность органов власти предоставлять доступ к данным, содержащимися в ГИС, для инвесторов, а также сложность монетизации такого рода данных Внесение поправок в 149- ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»  Монетизация ИТ-объектов У участников рынка не сложилось четкого понимания насчет монетизации ИТ-объектов: каким именно образом монетизировать информацию или предоставляемые услуги  Подготовка методических рекомендаций, а также обучающих программ на цифровой платформе по способам и процедурам монетизации информации или услуг, предоставляемых с помощью ИТ, на основе анализа мирового опыта, реализованных проектов в сфере ИТ   Финансовая структура проекта  Сложность для органов власти в оценке стоимости ИТ-объектов  Подготовка методических рекомендаций для публичных партнеров по вопросам оценки ИТ-объектов   Сложность прогнозирования эксплуатационных расходов при создании проектов ГЧП в сфере ИТ: (например, как корректно оценить расходы на ввод информационной системы в эксплуатацию и подключение пользователей в первые периоды эксплуатации? А также как спрогнозировать расходы на проведение модификации, созданной ИС?)  Разработка и опубликование методических рекомендаций для участников рынка по вопросам эксплуатационных расходов (на основе кейс-анализа проектов в сфере ИТ, экспертного мнения специалистов в области ИТ, мировых методик оценки и т.д.)   Сложность прогнозирования доходной части проекта ГЧП и концессионного проекта в сфере ИТ. (например, как корректно спрогнозировать доходы при отсутствии аналогов? Как обосновать уровень загрузки ИС или как определить количество транзакций в ИС?)  Разработка методических указаний на основе исследований по сбору статистики ИТ разработок и обоснованию применяемых инструментов прогнозирования доходности ИТ-объектов.   Сложность, связанная с использованием объекта ИТ по лицензионному договору (право использования результатов интеллектуальной деятельности, прямо не указанное в лицензионном договоре, не считается предоставленным лицензиату)  Включение в лицензионный договор исчерпывающего списка прав на использование РИД   Отсутствие комплексной стратегии управления рисками ГЧП в сфере ИТ   
В рамках исследования были проанализированы мнения участников рынка ГЧП и экспертов в области ИТ о существующих на сегодняшний день возможностях цифровой платформы «Росинфра», а также выявлены наиболее значимые проблемы и барьеры развития ГЧП в сфере ИТ. В ходе анкетирования были выявлены наиболее востребованные сервисы и функции платформы, а также определены наиболее значимые проблемы и барьеры, препятствующие развитию ГЧП в сфере ИТ.