1.3. Основания возникновения социальных обязательств застройщика
Как верно отмечает специалист А.Р. Кирсанов, сам факт строительства жилья застройщиком не является основанием возникновения у него юридической обязанности строить детские сады и школы. Не являются таким основанием и проекты планировки территории и проекты комплексной застройки. Говоря об основаниях возникновения социальных обязательств, следует разделить их на несколько правовых конструкций, дав каждой из них легальное описание. В целом, обязательства застройщика по строительству объектов социальной инфраструктуры, могут возникнуть из следующего вида договоров: - договор о комплексном развитии территории; - инвестиционное соглашение; - соглашение между застройщиком и органом государственной власти либо органом местного самоуправления о безвозмездной передаче застройщиком в государственную либо муниципальную собственность объектов транспортной инфраструктуры; - соглашение о возникновении у участника долевого строительства доли в праве общей долевой собственности на объект социальной инфраструктуры. Рассмотрим каждый из поименованных выше видов. Что касается договора о комплексном развитии территории, то данный институт с точки зрения регулирования в РФ является сравнительно новым. Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. №494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее – ФЗ № 494) раскрывает значение понятия «комплексное развитие территорий» как совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов. (п. 34 ст. 1 ГрК РФ). Помимо внесения в градостроительное законодательство легальной дефиниции, в ФЗ № 494 введена новая глава, полностью посвященная комплексному развитию территории.  Основной целью комплексного развития территории является создание условий для устойчивого развития города как областного центра, его промышленной, научной и культурной составляющей путем достижения баланса между экономическими и экологическим интересами. Введение указанного института привело к тому, что перестали существовать такие институты градостроительного законодательства, как комплексное освоение территории, комплексное развитие застроенной территории и, как следствие, договор о комплексном освоении территории и договор о развитии застроенной территории, на основании которых у застройщиков ранее могли возникать социальные обязательства. С даты вступления в силу введенных изменений указанные договорные конструкции более не применимы. Институт комплексного развития территории стал более всеохватывающим и теперь включает в себя четыре вида комплексного развития территории, некоторые из которых дублируют существующие ранее упраздненные институты, упомянутые выше:  - комплексное развитие незастроенной территории (аналог упраздненного института комплексного освоения территории); - комплексное развитие территории жилой застройки (аналог упраздненного института развития застроенной территории); - комплексное развитие территории нежилой застройки (аналог комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления); - комплексное развитие территории по инициативе правообладателей (наименование осталось неизменным). Реформа института комплексного развития территорий, как прямо указано в законе (п. 2 ч. 1 ст. 64 ГрК РФ), направлена на обеспечение достижения показателей, в том числе, в сфере жилищного строительства и улучшения жилищных условий граждан, в соответствии с указами Президента РФ, национальными проектами, государственными программами. Если обратиться к п. 2 Указа Президента РФ от 21 июля 2020 г. №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», то среди целевых показателей можно обнаружить как раз-таки улучшение жилищных условий не менее 5 миллионов семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 миллионов квадратных метров к 2030 году. Договору о комплексном развитии территории полностью посвящена статья 68 ГрК РФ, а порядку его заключения – статья 69 ГрК РФ. За исключением случаев, когда договор о комплексном развитии территории заключается по инициативе правообладателя, заключению договора о комплексном развитию территории предшествует принятие уполномоченным органом решения о комплексном развитии территории.  Таким образом, права и обязанности сторон по договору возникают на основании сложного юридического состава, включающего административный акт и договор о комплексном развитии территорий, все существенные условия которого определяются публичным образованием в одностороннем порядке с учетом предложений потенциальных инвесторов. Поскольку договор о комплексном развитии территории выступает механизмом реализации решения о комплексном развитии территории, он опосредует согласование действий его сторон путем распределения обязанностей между ними при проведении нескольких масштабных мероприятий, таких как подготовка и утверждение документации по планировке территории, образование и предоставление земельных участков, а также снос, строительство, реконструкция объектов капитального строительства. Таким образом, именно данный вид договора позволяет комплексно регулировать возникшие между застройщиком и государством либо муниципальным образованием правоотношения, фактически опосредующие исполнение застройщиком своих социальных обязательств.  Так, одним договором могут быть урегулированы вопросы предоставления земельного участка, находящегося в государственной либо муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов в целях строительства объектов социальной инфраструктуры, вопросы предоставления льгот и мер государственной поддержки, что значительно ускоряет и с бюрократической точки зрения облегчает процесс возведения объектов социальной инфраструктуры застройщиком.  Данный договор заключается на торгах, проводимых в соответствии с правилами, определенными градостроительным законодательством, в частности статьей 69 ГрК РФ, либо по инициативе правообладателя земельного участка (ст. 70 ГрК РФ). Созданные по договору о комплексном развитии территории объекты социальной инфраструктуры подлежат передаче в государственную либо муниципальную собственность (ч. 8 ст. 68 ГрК РФ). В статье 68 говорится, что в договоре наряду с указанными в части 4 настоящей статьи условиями могут быть предусмотрены иные условия, в том числе: обязательства лица, заключившего договор, безвозмездно передать в государственную или муниципальную собственность после окончания строительства объекты коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также иные объекты, строительство которых осуществлялось за счет средств лица, заключившего договор, перечень данных объектов и условия их передачи. Передача прав и обязанностей по данному договору запрещена законом (ч. 10 ст. 68 ГрК РФ), однако привлечение третьих лиц для исполнения обязательств по договору возможна (ч. 11 ст 68 ГрК). Как отмечает С.И. Шульженко, сторона по договору о комплексном развитии территорий реализует публичный интерес, заключающийся в создании благоприятной окружающей среды и изменении правового режима соответствующей территории, поэтому при изъятии к нему переходят права на использование, а также преобразование имущества, ранее находившегося в публичной собственности. Статус лица, реализующего договор о комплексном развитии территории, аналогичен статусу концессионера, частного партнера, инвестора, которые выступают агентами публичного образования и, имея свои цели по извлечению прибыли, одновременно реализуют публичный интерес так же, как это делают органы публичной власти и созданные ими юридические лица. При заключении договора комплексного развития территории по инициативе правообладателя сторонами выступают орган местного самоуправления с правообладателем земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества. Под правообладателем для целей ст. 70 ГрК РФ пронимаются лица, владеющие земельными участками на праве собственности, а также на праве аренды и безвозмездного пользования, если обремененный указанными правами земельный участок принадлежит государству либо муниципальному образованию.  Стоит отметить, что принятие решения о комплексном развитии при заключении договора о комплексном развитии территории по инициативе работодателя законом не требуется (ч. 1, 3, 4 ст. 70 ГрК РФ). Комплексное развитие территории осуществляется на основании административного усмотрения уполномоченных органов. Как верно отметил А. В. Башарин, в настоящее время нельзя исключать риск утверждения документации по планировке территории, предусматривающей создание всего массива необходимых инфраструктурных объектов «вперед» жилой застройки. Это может негативно сказаться на рентабельности многих проектов жилищного строительства, учитывая отсутствие законодательных механизмов компенсации затрат застройщиков на содержание созданной ими инфраструктуры до момента ее передачи публично-правовому образованию. Что касается наиболее практически важного для застройщика аспекта, то затраты на создание инфраструктуры могут быть компенсированы за счет механизма инфраструктурных облигаций. Комплексное развитие территорий не исключает возможности применения других инвестиционных механизмов, существует возможность их интеграции непосредственно в договор. С точки зрения гарантий обеспечения социальной инфраструктуры застройщиком, отметим, что законодатель предусмотрел существенное положение, которое мотивирует застройщика к выполнению соответствующих обязательств. Право собственности на объекты капитального строительства и линейные объекты согласно части 8 ст. 68 ГрК у лица возникает только после осуществления строительства и реконструкции объектов за свой счет, за исключением объектов, подлежащих передаче в государственную или муниципальную собственность, в том числе объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктур. Далее рассмотрим особенности соглашения о возникновении у участника долевого строительства доли в праве общей долевой собственности на объект социальной инфраструктуры. Соглашение о возникновении у участника долевого строительства доли в праве общей долевой собственности на объект социальной инфраструктуры – это неотъемлемая часть договора участия в долевом строительстве, соглашение между застройщиком и дольщиком, в котором в обязательном порядке должны быть отражены: вид и назначение объекта социальной инфраструктуры, информация о налоговых и иных обязательствах собственников объекта социальной инфраструктуры, порядок определения доли в праве общей долевой собственности на объект социального назначения. В таком соглашении также прописывается, что после ввода объекта социальной инфраструктуры в эксплуатацию у дольщика возникает право собственности на долю в праве общей долевой собственности. Перечисленные условия являются существенными для данного вида соглашений в силу ч. 7 ст. 18.1 ФЗ № 214. Перечень существенных условий может быть расширен Постановлением Правительства РФ.  Правительством Российской Федерации утверждена типовая форма данного соглашения.  Стоит отметить, что заключение такого соглашения является правом, а не обязанностью дольщика. Участник долевого строительства может заключить договор долевого участия и без данного соглашения, что может привести к возникновению определенных рисков у застройщика, что в, несомненно, является недостатком.  В продолжение, рассмотрим особенности соглашений между застройщиком и органом государственной власти либо органом местного самоуправления о безвозмездной передаче застройщиком в государственную или муниципальную собственность объектов транспортной инфраструктуры.  К примеру, в Москве разработали специальную форму договора об участии в развитии объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры и объектов благоустройства на территории Москвы между городом и застройщиками для передачи социальных объектов, которая не предусматривает каких-либо денежных компенсаций для застройщика, в тех локациях, где построенные социальные объекты планируется передать городу.  Нормами гражданского законодательства предусмотрено, что обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 настоящего Кодекса (ст. 235 ГК РФ). На момент написания настоящей работы закон, регламентирующий порядок проведения национализации, не принят.  На сегодняшний день в законодательстве отсутствует исчерпывающий перечень договоров с органами государственной и муниципальной власти, на основании которых застройщик может безвозмездно передать объект социального назначения в собственность государства или муниципального образования. Региональные и муниципальные органы власти нередко заключают прямо не предусмотренные законодательством соглашения с аналогичным предметом. Например, Постановлением Правительства Москвы от 18 ноября 2014 года №671-ПП предусмотрено, что в случае, когда строительство либо эксплуатация объекта капитального строительства подразумевает создание инфраструктуры, в том числе социальной, то финансовое бремя по его созданию полностью ложится на застройщика с безвозмездной передачей в собственность города Москвы без каких-либо компенсаций. Стоит согласиться с авторами, не разделяющими целесообразность и эффективность такого способа создания социальной инфраструктуры. Отметим также то, что при строительстве на государственных (муниципальных) земельных участках распространена практика заключения инвестиционных контрактов. Предметом такого контракта может быть реализация проекта, который включает в себя инвестирование в строительство жилых домов с объектами инженерной, социальной и транспортной инфраструктур. В то же время, какая-либо утвержденная форма подобного контракта на сегодняшний день отсутствует, что порождает на практике возникновение смешанных правоотношений между сторонами. Например, при строительстве в Ленинградской области особенно распространена практика заключения инвестиционных соглашений с наименованием «О сотрудничестве по вопросам устойчивого развития территорий». Отмечается, что такая форма имеет свои преимущества и недостатки. Основным отличием инвестиционных соглашений от договоров комплексного развития территорий является возможность возмездной передачи объектов социальной инфраструктуры муниципалитетам. Застройщики отмечают, что инвестиционные соглашения являются рамочными, работая по ним, у девелоперов есть шанс в будущем заключить договор купли-продажи социальных объектов с частичной компенсацией понесенных расходов. Следует отметить, что некоторыми учеными, в качестве альтернативы существующим источникам регулирования мероприятий по развитию транспортной, социальной и иной инфраструктуры территорий рассматриваются публично-правовые (фискальные) механизмы. В частности, предлагается взимать с застройщиков, оформляющих разрешение на строительство, строительный сбор, исчисляемый от кадастровой стоимости земельного участка. В то же время, видится, что такое законодательное решение может нести в себе множество рисков, связанных, в первую очередь, с ситуациями, когда проект застройщика в конечном итоге не реализован. Таким образом, следует констатировать, что на сегодняшний день, нормативно-правовое регулирование не предполагает обязанности застройщика в каждом отдельном случае реализовывать социальные обязательства.  Отметим, что многообразие форм закрепления соответствующих обязательств скорее является недостатком, нежели преимуществом, поскольку лишает стороны определенности и прозрачности в правоотношениях. Некоторые исследователи видят решение проблемы в разработке и законодательном закреплении механизма государственно-частного партнерства. При его реализации происходить немедленного выкупа государством социального объекта не будет. Его эксплуатация будет осуществляться на условиях, определенных соглашением. В то же время, представляется, что механизм государственно-частного партнерства в нашей стране сегодня не достаточно развит. В случае если Российская Федерация пойдет по пути применения указанного института, первоочередным вопросом видится разработка унифицированных решений в сфере государственно-частного партнерства, включающих в себя определенный набор документации для подготовки, сопровождения и финансирования проектов, четких форм соглашений.         
В настоящее время в России отсутствует нормативно-правовая база, которая бы позволяла застройщикам создавать объекты социальной инфраструктуры. В связи с этим, застройщики вынуждены прибегать к различным формам договоров, которые могут быть как возмездными, так и безвозмездными.