ГЛАВА 3.РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ НА ПРИМЕРЕ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут быть предоставлены гражданам или юридическим лицам в собственность бесплатно. Земельным кодексом РФ определены случаи бесплатного предоставления в собственность земельных участков (ст. 39.5 ЗК РФ), которые отражены автором данной работы в таблице 2.1.1. «Продажа и предоставление в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» (ПРИЛОЖЕНИЕ 3). Помимо вышеуказанных случаев, в собственность бесплатно имеют право получить земельные участки до 01.03.2031 члены некоммерческих организаций независимо от даты вступления в членство для ведения садоводства и огородничества при соблюдении ряда условий, установленных п. 2.7 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».  Есть отдельные меры по поддержке граждан, которые имеют специальный статус. К ним относятся: Герои Советского Союза, либо Герои РФ и полные кавалеры ордена Славы (согласно п. 1 ст. 1.1, п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15.01.1993 № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»), а также Герои Соцтруда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы (ч. 1 ст. 1.1, ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»). Для разных категорий льготников предусмотрены разные цели: ИЖС, ЛПХ, садоводство, огородничество. В дополнение к федеральному законодательству российские регионы наделены полномочиями по определению порядка и условий предоставления земельных участков в собственность отдельным категориям лиц (пп. 7 ст. 39.5 ЗК РФ). На территории Ленинградской области действует ряд нормативных актов, предусматривающих предоставление земельных участков в собственность. По данным государственного кадастрового учета земельный фонд Ленинградской области на 1 января 2023 г. составляет 8 390,8 тыс. га. (0,5% общей площади Российской Федерации). Исходя из Доклада о состоянии и использовании земель в Ленинградской области в 2022 году, площадь земель, находящихся в публичной собственности, составляет 7880,3 тыс. га, или 93,91%. В собственности граждан и юридических лиц находится 510,5 тыс. га, что составило 6,08% земельного фонда области.  Сегодня в Ленинградской области работает много новых социальных программ, направленные на решение жилищных проблем. Одна из программ связана с принятием 14 октября 2008 год Областного закона Ленинградской области № 105-оз «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» (далее - областной закон № 105-оз). Перечислим основные категории граждан, у которых есть право на получение земельного участка бесплатно в Ленинградской области на сегодняшний день:  1) граждане РФ, не менее 5 лет проживающие на территории региона, которые признаны нуждающимися в улучшении жилья (предоставляются в первоочередном порядке);  2) молодые специалисты, впервые устраивающиеся на работу в соответствии с полученной квалификацией по трудовому договору на неопределенный срок, либо на срок не менее 5 лет на территории Ленинградской области; 3) молодые граждане РФ в возрасте до 35 лет включительно, обучающиеся по основным профессиональным образовательным программам, впервые устраивающиеся на работу на территории области; 4) члены семей погибших Героев РФ, ветераны боевых действий, члены семей погибших ветеранов боевых действий,  5) инвалиды и семьи, имеющие инвалидов, состоящих на учете в органах местного самоуправления Ленинградской области, в качестве нуждающихся в жилье. Постановлением Правительства Ленинградской области от 24.02.2016 №37 установлен порядок предоставления документов, необходимых для постановки на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление участка в собственность бесплатно по указанному закону на территории Ленинградской области. Первоначально земельный участок предоставляется в аренду сроком на 20 лет для ИЖС. В соответствии со ст. 2 областного закона № 105-оз граждане «после завершения строительства индивидуального жилого дома и государственной регистрации права собственности на него в установленном действующим законодательством порядке имеют право бесплатно приобрести земельный участок в собственность». Законом закрепляется принцип однократности предоставления земельных участков в собственность бесплатно. Условием прекращения права на бесплатное предоставление участка и снятие с учета граждан является предоставление им жилых помещений по договорам социального найма, за исключением многодетных семей.  Другим областным законом, а именно Областным законом Ленинградской области от 17.07.2018 г. № 75-оз, регулируются правила предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, многодетным семьям для ИЖС, ЛПХ и садоводства. Часть 2 статьи 3 данного закона указывает, что «граждане, имеющие трех и более детей, приобретают право на постановку на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно». Минимальные размеры участков в сельских поселениях для ИЖС составляет – 0.10 га, в городах и городских поселениях – 0.06 га. Максимальный размер в сельских и городских населенных пунктах - 0,25 га. Перечень необходимых документов для постановки на учет и порядок предоставления участков для граждан, имеющих трех и более детей, закреплен в Постановлении Правительства ЛО от 29.12.2018 № 526. С заявлением в качестве нуждающихся в предоставлении земельного участка можно обратиться в МФЦ, либо в районную или городскую администрации.  По данным статистики Комитета по управлению государственным имуществом Правительства Ленинградской области в период с 2008 г. по настоящее время участки получили более 25 000 человек. Однако, следует отметить, что количество построенных жилых домов не превысило 20%, что немного выше, чем в среднем по стране – 10%. Трудности в строительстве жилых домов возникают в связи с тем, что предоставленные участки, а также прилегающая территория не обеспечена инженерными коммуникациями, в том числе дорогами, электричеством и пр., хотя на развитие инфраструктуры из областного бюджета было потрачено для этих целей более 5 млрд. рублей.  На 25.04.2023 года сформировано 493 земельных участка в различных районах области, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям. С начала действия закона, с 2008 года более 8 000 многодетных семей получили земельные участки. В то время как количество семей, состоящих на учете, составляет около 16 000.  Изучение судебной практики по вопросу реализации областных законов № 105-оз и 75-оз показало, что судами в подавляющем большинстве случаев рассматривались дела по следующим искам: отказ в предоставлении земельного участка; признание незаконным решения уполномоченного органа по снятию с очереди льготника; обеспечение инженерными сетями массивов, предложенных для застройки и др. Отказ органов местного самоуправления по причине отсутствия свободных земель был проанализирован Конституционным Судом РФ в 2008 году при рассмотрении жалобы жительницы г. Калининград. В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 года № 121-О-О «отсутствие возможности формирования земельного участка, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан». Следовательно, если муниципалитет ограничен земельным фондом, то и предоставить участок льготникам не представляется возможным. Впоследствии положения указанного Определения Конституционного Суда РФ были поддержаны Верховным судом: см., напр. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.09.2017 № 53-АПГ17-33; Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.04.2017 № 69-КГ17-2.  Не меньший интерес вызывают дела о нарушении прав, связанных с отказом в предоставлении участка и снятии с льготной очереди. Одним из оснований для предоставления в первоочередном порядке участка для ИЖС является наличие или отсутствие нуждаемости в улучшении жилищных условий. Руководствуясь разъяснениями Конституционного Суда РФ по данному вопросу, «право выбора конкретной жилищной гарантии принадлежит самому гражданину». Исходя из жизненной ситуации, граждане, принадлежащие к льготной категории и не дождавшиеся предоставления земельного участка в собственность бесплатно, реализуют свое право добровольно, приобретая участки по другим основаниям (например, покупают на вторичном рынке, арендуют и т.п.). При таких обстоятельствах уполномоченные органы, получив данную информацию, исключают граждан из списков на бесплатное предоставление участков. Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции правомерно оставила без удовлетворения жалобу гражданки М. о признании незаконным решения Администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области в предоставлении в собственность земельного участка. В рамках действия Областного закона от 14.10.2015 г. № 105-оз гражданке М. был предоставлен в аренду участок для ИЖС. После завершения строительства индивидуального жилого дома и государственной регистрации права собственности на него в установленном законом порядке гражданка М. имела право прекратить аренду и приобрести участок в собственность бесплатно. С 01.01.2019 г. вступил в силу областной закон № 75-оз, и гражданка М. повторно обратилась с заявлением в местную администрацию о предоставлении участка, как многодетной матери, но уже в собственность бесплатно. Администрацией МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области было отказано в удовлетворении данного заявления в связи с реализацией заявителем права на бесплатное предоставление земельного участка. Истица оспорила отказ в судебном порядке. Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 15 февраля 2022 года решение в отказе признано незаконным. В апелляционном порядке решение городского суда было отменено. Судебная коллегия по административным делам не согласилась с выводами суда первой инстанции, приняла во внимание апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда и сделала вывод, что правом быть обеспеченной вторым земельным участком. М. не обладает. Ленинградский областной суд неоднократно рассматривал дела с требованиями о признании незаконного отказа в постанове на учет граждан, в целях представления участка в собственность, и отказывал в удовлетворении, при наличии у граждан другого участка. В обеспечение единства сложившейся судебной практики по схожим делам суды общей юрисдикции региона признавали незаконными отказы в предоставлении участков гражданам льготной категории. Примерами могут послужить: Решение Кировского городского суда Ленинградской области от 20.10.2021 по делу № 2–1526/2021, когда участок истцом в садоводстве был приобретен ранее. Либо решение того же суда от 05.08.2021 по делу № 2а-1257/2021, когда по административному иску уполномоченного по правам человека Ленинградской области восстановлена на учете многодетная семья, как имеющая первоочередное право на участок. А также Решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 29.09.2020 по делу № 2а-2379/2020, когда второй участок был истцом унаследован.  Значительно реже в судебной практике встречаются другие категории дел – обеспечение земельных участков инфраструктурой. Примером может служить Решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 04.08.2022 по делу N 2–488/2022. Прокурор района обратился в суд с иском к администрации МО Горбунковское сельское поселение МО Ломоносовский муниципальный район и Комитету по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области в интересах несовершеннолетних об обязании обеспечить земельный участок объектами инфраструктуры. Истец указал, что граждане, которым предоставлены участки для ИЖС не могут в полной мере воспользоваться своим правом на пользование земельным участком, в связи с отсутствием соответствующей инфраструктуры по электроснабжению, газоснабжению, водоснабжению и водоотведению. Проведение данных коммуникаций за счет многодетных семей является невыполнимым в связи с большими материальными затратами. Учитывая, что предоставление многодетным семьям земельных участков является мерой социальной поддержки, районный суд обязал местную администрацию в течение 18 месяцев организовать электроснабжение, газоснабжение в д. Велигонты Ломоносовского района, а Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской - организовать водоснабжение и водоотведение. Учитывая, что фактическое предоставление участков по области высокое, а факт реализации в виде построенных жилых домов незначителен, объективно понятно, что необходимо менять подход к выбору массивов под жилищную застройку. Суды рассматривают это в качестве вопросов местного значения и основывают свои выводы на положениях Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600. В нем предусмотрено, что Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации надлежит «разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей… необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе».  Другим социально-важным на сегодняшний день вопросом является порядок предоставления земельных участков в собственность для военнослужащих граждан.  В п. 5 ч. 1 ст. 1 Областного закона от 14 октября 2008 года № 105-оз предусмотрен ценз оседлости при предоставлении земельных участков ветеранам боевых действий. Одним из условием предоставления участка бесплатно является постоянное проживание гражданина Российской Федерации, являющийся ветераном боевых действий, на территории Ленинградской области не менее пяти лет. Данные требования отражены и в п.п. 1 п. 2 ст. 3 Областного закона № 75-оз.  Специфика работы военнослужащих связана с частыми переездами, в силу чего данной категории граждан проблематично соответствовать принципу оседлости. Автор данной работы считает, что необходимо поддержать инициативу Совета Федерации и сделать для военнослужащих исключение из правил, а именно внести соответствующие изменения в региональное законодательство, чтобы устранить существующую дискриминацию. Лицам, заинтересованным в улучшении жилищных условий, следует обратить внимание и на постановление Правительства Ленинградской области от 23.04.2020 № 234 «О предоставлении меры социальной поддержки в виде земельного капитала в Ленинградской области». Взамен земельного участка многодетная семья может получить сертификат на «Земельный капитал Ленинградской области». Деньги можно будет потратить на приобретение участка в любом районе Ленинградской области не только под ИЖС, но и для ведения ЛПХ и садоводства. Приобрести участок можно как у государства, так и у частного лица. Размер земельного капитала в Ленинградской области установлен п. 35 ст. 6 Областного закона Ленинградской области от 19.12.2022 г. № 151-оз и составляет на 2023 год 350 000 рублей.  Для получения сертификата необходимо обратиться в МФЦ либо направить в администрацию соответствующего муниципального района Ленинградской области заявление о выборе меры социальной поддержки в виде земельного капитала. К заявлению стандартно прилагается следующее: согласие на обработку персональных данных; документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации и членов его семьи; свидетельства о рождении детей до 18 лет; документы, содержащие сведения о месте постоянного проживания гражданина и членов его семьи на территории Ленинградской области не менее 5-ти лет, предшествующих моменту обращения. В случае отказа от «Земельного капитала Ленинградской области» за семьей сохраняется место в очереди на предоставление земельного участка. Так, в Ленинградской области в 2020 году сертификатов на землю выдано 842, в 2021 г. - 1145, а в 2022 г. – 656. В связи с увеличением рыночной стоимости земли в области идет подготовка документов по увеличению земельного капитала по аналогии с г. Санкт-Петербургом до 397 646 рублей. С 2019 года в Ленинградской области началась реализация программы «Ленинградский гектар», которая утверждена постановлением Правительства Ленинградской области от 06.03.2019 № 92. В качестве «пилотных» районов выбраны Сланцевский, Бокситогорский, Подпорожский и Лодейнопольский. Программа рассчитана на людей, которые на конкурсной основе смогут получить земельные участки от 1 до 10 га. Установленный верхний предел участка, конечно, ниже, чем средний размер участков фермеров, который выявлен в результате Всероссийской сельскохозяйственной переписи по Ленинградской области составляет 26 га.  В рамках данной программы предусмотрено предоставление в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения, выделенных из земель, находящихся в государственной собственности Ленинградской области, муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Получить грант могут жители всех регионов России, заинтересованные в реализации сельского хозяйства в Ленинградской области. Всего «Ленинградский гектар» рассчитан на 1 100 участников и для этих целей в области сформирован фонд перераспределения земель из 122 участков. Каждый из победителей получает грант до 3 млн рублей, который можно потратить на разработку проектной документации, приобретение сельскохозяйственной техники, оборудования, посадочного материала, удобрений, на строительство производственных и складских зданий и помещений.  Судебных решений по реализации «Ленинградского гектара» единицы. Целесообразно указать Определение Верховного Суда РФ от 23.03.2018 № 307-КГ18-1504 по рассмотрению спора о возврате главой КФХ в бюджет области денежных средств в размере 13 млн. руб. По условиям соглашения между Комитетом по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу Ленинградской области крестьянскому (фермерскому) хозяйству предоставлена субсидия (грант) в рамках программы «Ленинградский гектар» на составление проектной документации, строительство фермы, ее оснащение оборудованием и приобретение крупного рогатого скота. По окончании срока действия соглашения в результате проверки выявлено, что субсидия израсходована, а мероприятия реализованы главой КФХ не в полном объеме (ферма не построена, сельскохозяйственные животные не приобретены). При этом проектно-сметная документация была разработана, а также подведено электричество к участку и осуществлены иные улучшения. Комитет обратился в арбитражный суд с иском о возврате в бюджет выплаченных главе КФХ денежных средств, однако суд отказала в удовлетворении исковых требований. Суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены решения. Верховный Суд РФ в ходе судебного разбирательства рекомендовал Комитету продлить сроки использования гранта «для фермеров, ставших участниками программы в 2014 г., в случае возникновения обстоятельств, не зависящих от грантополучателей, в связи с которыми они не имеют возможности исполнитель свои обязательства».  Вызывают опасения обсуждаемые сегодня возможные изменения в Областные законы № 75-оз и № 105-оз. Корректировки затронут нормы, регулирующие установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых многодетным семьям. Минимальный размер составит 0.06 га (вместо 0.1 га), а максимальный — 0.15 га (вместо 0.25 га). В пояснительной записке Законодательному собранию Ленинградской области от 21.04.2023 авторы законопроекта объясняют предоставляемых земельных участков, многодетным семьям. Минимальный размер составит 0.06 га (вместе 0.1 га действующей на сегодня норме), а внесение этих изменений своим стремлением к сокращению очереди и отсутствием в Ленинградской области пригодных земельных участков. Много вопросов и к инициативе по оформлению участков в общую долевую собственность всех членов многодетной семьи. В случае оформления земельного участка в долевую собственность распределение долей будет осуществляться в том числе и на несовершеннолетних детей. Данное положение значительно усложнит реализацию имущественных прав всех собственников, т. к. при отчуждении данного имущества, собственникам потребуется получить соответствующее согласие органа опеки. Более того, в случае признания права долевой собственности несовершеннолетнего это приведет к его утрате права на однократное бесплатное предоставление земельного участка в будущем. Автор данной работы считает, что проект поправок необходимо отклонить, по причине ухудшения положения многодетных семей. Выводы по третьей главе Сегодня у регионов появились новые инструменты для предоставления земельных участков льготным категориям граждан. На примере Ленинградской области можно увидеть, что регионы обеспечены соответствующей законодательной базой, которая направлена на регулирование и совершенствование земельных отношений, формирование земельного рынка, а также появляются новые программы государственной поддержки для обеспечения землей льготных категорий граждан. Однако, несмотря на множество положительных моментов, заложенных в нормативные акты, направленные на реализацию прав  на бесплатное предоставление в собственность участков, их обеспечение нуждается в существенных доработках. Безусловно, необходимо повысить мотивацию органов муниципальной власти на изыскание и формирование новых земельных участков. Возможно, путем получения субсидий из регионального бюджета на межевание земель, развитие инфраструктуры. Отобранные для предоставления участки требуют обустройства и социальной инфраструктуры (школы, детские сады, больницы и пр.). Было выявлено, что в действующих нормативно-правовых актах не прописаны действия по инфраструктурному обеспечению выделенных участков, мероприятия по подготовке инвестиционных площадок. Практика Ленинградской области предоставления «земельных сертификатов» является актуальной и востребованной. Однако, действующее земельное законодательство не определяют само понятие «земельный сертификат» и порядок его выдачи. Это порождает правовую неопределённость в связи с тем, что кадастровая стоимость участков изменяется, а сертификат выдается на конкретную дату. Очевидно, что необходимо предусмотреть возможность увеличения предельной стоимости земельных сертификатов «Земельного капитала Ленинградской области». Надлежит предусмотреть гарантии и особые порядки по бесплатному получению земельных участков военнослужащим, в том числе уволенным с военной службы, а также членам семьи военнослужащих, погибших при исполнении. Совокупность этих мер приведет к повышению эффективности от реализации программ по льготному предоставлению участков гражданам, юридическим лица и создаст условия для устойчивого развития региона.  
В Ленинградской области действует ряд областных законов, направленных на предоставление земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам. В частности, областной закон № 105-оз «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» и областной закон № 75-оз «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и садоводства на территории Ленинградской области».