1.1. Содержание и развитие социальных обязательств застройщика в РФ
Вопрос о возложении на застройщика обязательств по созданию необходимой инфраструктуры является не новым. Учитывая темпы застройки в городах, обеспечить граждан необходимыми социальными услугами в рамках уже функционирующих больниц, школ и иных объектов практически невозможно. Следовательно, единственным решением указанной проблемы может являться своевременное строительство социальных объектов до или параллельно со строительством многоквартирных домов. Не возникает сомнений, что проживающие на территории лица должны быть своевременно обеспечены всем необходимым с образовательной, медицинской и иной социальной стороны в соответствии с главным законом страны. Так, Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым социальным государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты. В Указе Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» также были обозначены следующие задачи: завершение формирования сети медицинских организаций первичного звена здравоохранения с  использованием в  сфере здравоохранения геоинформационной системы с  учетом необходимости строительства врачебных амбулаторий, фельдшерских и  фельдшерско-акушерских пунктов в населенных пунктах с численностью населения от 100 человек до 2  тысяч человек, а также с учетом использования мобильных медицинских комплексов в  населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек, улучшение жилищных условий не менее 5 миллионов семей ежегодно. В связи с этим, учеными указывается на необходимость достижения баланса интересов государства, граждан, застройщиков. Если рассуждать о том, что может являться предметом социальных обязательств застройщика, то следует обратиться к понятию «социальная инфраструктура». К данной категории исследователи относят объекты следующих сфер: Культура и искусство (театры, музеи, библиотеки); Досуг или рекреация (парки, скверы); Образование (детские сады, школы, интернаты); Здравоохранение (детские и взрослые поликлиники, госпитали, диспансеры); Социальная защита населения (дома престарелых, инвалиды, многодетные и малоимущие семьи и т.д). В рамках проводимого исследования, в первую очередь, к социальным обязательствам следует относить те аспекты, которые связаны с возведением медицинских и образовательных учреждений. К последним относятся как учреждения дошкольного уровня, так и организации школьного образования. Активное обсуждение установленных нормативов удаленности соответствующих объектов периодически приводит к внесению уполномоченными органами законодательных изменений. Так, например, в ранее действовавшем Законе Санкт-Петербурга от 14.02.2014 №23-9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга» были установлены следующие нормы расстояния или времени маршрута от границ земельного участка соответствующего объекта социальной инфраструктуры до жилых зданий: для дошкольных образовательных организаций (за исключением специализированных и оздоровительных образовательных организаций) - 300 метров, для общеобразовательных организаций (за исключением специализированных) - 500 метров, для амбулаторно-поликлинических учреждений - до 1000 м. Однако, указанный акт утратил свою силу, после чего в 2017 году было издано Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 11 апреля 2017 года №257 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга». В указанном подзаконном акте сегодня устанавливаются следующие нормативы. Что касается образовательных учреждений, то обеспеченность населения рассчитывается исходя из расчетного показателя на 1000 человек по следующим объектам нормирования: Дошкольные образовательные организации - 61 место. Радиус обслуживания составляет 300 м. Общеобразовательные организации - 120 мест. Радиус обслуживания составляет 500 м. Профессиональные образовательные организации - 13 мест с транспортной доступностью до 60 минут. Организации дополнительного образования детей - 60 мест с пешеходно-транспортной доступностью до 30 минут, в том числе учреждения дополнительного образования детей в сфере искусств - 7,2 места. Видится, что указанные нормы являются адекватными и достижимыми при грамотной политике и правильном законодательном подходе. В то же время, на сегодняшний день, нарушение указанных нормативов происходит повсеместно. В связи с этим, вопросы связанные с отсутствием мест в детских садах и школах в силу нехватки образовательных учреждений, уже многократно становились предметом судебных разбирательств.  Основной подход к принципам социального обеспечения граждан был отражен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 №5-П. В указанном Постановлении, была отражена правовая позиция о том, что закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. На нарушение указанного принципа неоднократно ссылались заявители, чьи социальные права были нарушены, в своих заявлениях и жалобах. Так, на важность его соблюдения указывал и Верховный суд РФ при рассмотрении дела №33-КГ18-13 по жалобе гражданки, ребенку которой не было обеспечено место в муниципальном детском саду в пешей доступности от дома. Суд признал действия местной администрации незаконными, сославшись на установленные законодателем нормативы обеспеченности необходимо инфраструктурой. Аналогичные нормативы закреплены законодательно и для медицинских учреждений. Так, в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 11.04.2017 №257, устанавливаются следующие расчетные показатели обеспеченности и доступности для объектов нормирования в области здравоохранения из расчетного показателя на 1000 человек по следующим объектам нормирования: Стационары для взрослых и детей - 9,00 койко-места с транспортной доступностью до 60 минут. Амбулаторно-поликлинические учреждения - 13,48 тыс. посещений в год (или 26,33 посещения в смену), в том числе: Поликлиники для детей - 2,92 тыс. посещений в год (5,70 посещения в смену) или при организации двухуровневой схемы амбулаторно-поликлинической помощи по схеме общей врачебной практики (далее - ЦОВП) плюс консультативно-диагностические центры (далее - КДЦ) для детского населения - 1,89 тыс. посещений ЦОВП в год (3,70 посещения в смену) и 1,03 тыс. посещений КДЦ в год (2,00 посещения в смену); Поликлиники для взрослых - 7,22 тыс. посещений в год (14,10 посещения в смену) или при организации двухуровневой схемы амбулаторно-поликлинической помощи для взрослого населения - 5,43 тыс. посещений ЦОВП в год (10,60 посещения в смену) и 1,79 тыс. посещений КДЦ в год (3,50 посещения в смену); Стоматологические поликлиники - 1,43 тыс. посещений в год (2,80 посещения в смену); Женские консультации - 0,87 тыс. посещений в год (1,70 посещения в смену); Диспансеры (отделения) - 0,78 тыс. посещений в год (1,53 посещения в смену); КДЦ - 0,26 тыс. посещений в год (0,50 посещения в смену). Радиус обслуживания составляет 1000 м. Отметим, что учеными критикуется объективность различных установленных нормативов с той точки зрения, что фактически, время, за которое человек, например, добирается до больницы, может существенно отличаться от заявленного в нормативе. Так, исследователи доступности медицинской помощи утверждают, что используемый традиционный метод расчета расстояния до медицинского учреждения по прямой, без учета особенностей дорожной сети, наиболее часто применяемый в службах планирования системы здравоохранения в силу его простоты, может сильно искажать картину доступной медицинской помощи.   В то же время, как мы видим, законодатель устанавливает достаточно высокий норматив обеспеченности социальными объектами. В то же время, прав А.А. Петров, который указывает, что градостроительный регламент описывает лишь минимум застройки социальной инфраструктуры, что абсолютно не соответствует реальным потребностям жителей. В этой связи, особо острой проблемой выступает вопрос о том, за чей счет будет происходить обеспечение граждан всей необходимо инфраструктурой.  В кругах юристов, строителей, урбанистов, политиков, экономистов не прекращаются споры вокруг справедливости наложения социальных обязательств на застройщика. Исследователи делятся на два лагеря – те, кто считает возложение социальных обязательств на застройщика несправедливым, и те, кто поддерживает подобные законодательные решения. Рассмотрим аргументы обеих сторон.  Ученый С.А. Шишелова, рассуждая о возможности возложения соответствующих обязательств на застройщика, выделяет следующие негативные аспекты. Во-первых, основной проблемой, которая имеет различные проявления, выступает повышение финансовой, и в частности, налоговой нагрузки на застройщика. Как отмечает ученый, в конечном итоге, негативные последствия данного явления несут сами граждане в виде  увеличения стоимости квадратного метра жилья. Таким образом, фактически ущемляются права граждан, которые вынуждены косвенным образом платить за услуги в области образования и здравоохранения, получение которых на бесплатной основе закреплено в законодательстве. Во-вторых, при возложении социальных обязательств на застройщика повышается непрозрачность строительного рынка в связи с его административным регулированием, поскольку принуждение застройщиков к осуществлению строительства объектов социальной инфраструктуры реализуется с использованием мер административно-властного принуждения, а не нормативно-правового характера. С такой позицией следует согласиться, однако, можно констатировать, что подобные негативные последствия хотя и неизбежны, но могут быть минимизированы, о чем будет подробно сказано далее в рамках исследования. Другие ученые, при оценке возможности возложения социальных обязательств на застройщика, отмечают, что государством должна оказываться поддержка строительным компаниям в областях государственно-частного партнерства, совершенствования актуальной законодательной базы в области строительства, совершенствования механизмов стимулирования бизнеса, поддержки и поощрения активных в социальном отношении компаний. Несомненно, такая позиция справедлива, однако, как представляется, для данных целей требуются максимально конкретные предложения, а не декларации. В то же время, видится, что применение всех указанных механизмов не способно полностью разрешить вопрос о социальных обязательствах при застройке территорий. Так или иначе, основным аспектом является допустимость возложения дополнительных финансовых обязательств на застройщика. Указанный вопрос может быть разрешен лишь на законодательном уровне таким образом, чтобы не могло иметь место двойное толкование. Те ученые, которые поддерживают возложение соответствующих обязательств на застройщика, в качестве основного аргумента приводят то, что подобное решение поможет преодолеть проблему нехватки бюджета публично-правовых образований для соответствующего строительства.  В качестве примера последствий подобного дефицита можно привести тот факт, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2020 года № 1147 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» внесены изменения в Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие жилищного строительства, согласно которым с 2021 года не осуществляется предоставление субсидий на софинансирование строительства вновь строящихся объектов социальной инфраструктуры. Видится, что решение проблемы обеспеченности социальной инфраструктурой при застройке должно происходить комплексно. Само по себе возложение обязанности на застройщика, который реализует при строительстве свой экономический интерес, допустимо и определенно позитивно сказывается на общем состоянии инфраструктуры в городе. В то же время, механизм возложения подобной обязанности должен быть прозрачным, конкретным и четко закрепленным в законе. Так, например, практики в Санкт-Петербурге по поводу механизмов и принципов работы Градостроительной комиссии отмечают, что от нее ждали установления единых правил игры в вопросах социальных обязательств, а также возможности нахождения решений об участии в социальной инфраструктуре проектов, которым нужно незначительное количество мест в школах и детских садах, и на своей территории застройщик их возвести не может, но готов поучаствовать деньгами в строительстве таких объектов. Вместо этого, получили неофициальную, но обязательную процедуру, при которой не только проверяются вопросы социальной обеспеченности, но и появляется новый полный круг согласования проектной документации государственными органами Петербурга, что прямо противоречит требованиям Градостроительного кодекса РФ. Указанный пример свидетельствует о том, что перед началом введения каких-либо новых правил в области строительства социальных объектов посредством возложения соответствующей обязанности на застройщика, законодателю следует тщательно оценить последствия и действенность данных реформ, после чего прописать в нормативно-правовом акте особенности реализации нововведений. Кроме того, в случае, если по итогу указанные нововведения будут неэффективны, следует своевременно вносить правки или, вовсе, устранять действие соответствующих норм. 
В рамках проводимого исследования будет рассмотрен вопрос о том, может ли застройщик взять на себя социальные обязательства по строительству объектов социальной инфраструктуры. В частности, речь пойдет о необходимости строительства детских садов, школ, поликлиник и иных учреждений. В то же время, будет подчеркнута необходимость установления четких правил возложения соответствующих обязательств на застройщика, а также прозрачности процедуры их реализации.