3.1. Трансформация Совета Федерации и Государственной Думы в указанный период
Рассмотрим систему регионального РФ устройства на момент начала нашего временного отрезка. На момент мая 2000 года РФ состояла из 89 регионов, по Конституции, все они были равны и обладали равными правами. Тем не менее, по существу, разница между регионами уже тогда была достаточно значительной. Данную разницу можно рассмотреть по двум основным линиям: экономическое положение (регионы-доноры и регионы-реципиенты), статус. Важно также зафиксировать, что в 2000 году в стране региональные руководители избирались напрямую населением. В начале 2000 года, практически первыми мерами, предпринятыми новым политическим руководством, был пакет реформ по переустройству регионального порядка.  Необходимо обозначить прошлую действительность. А именно то, что парламентские выборы 1999 года и последовавшие за ними президентские выборы в качестве одной из основных линий имели победу центральной партии «Единство» и приемника над региональной фрондой, блоком «Отечество – Вся Россия», и над альтернативными Примаковым или Лужковым в выборах президента.  В мае 2000 года была введена должность полномочного представителя Президента РФ в Федеральных округах. И, соответственно, было осуществлено разделение на семь Федеральных округов. Изначально, основной функцией «полпредов» было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством, и, во вторую очередь, вообще унификация регионального политического пространства, выстраивание вертикали власти. Можно говорить о конкретных результатах: целый ряд законодательных актов были отменены, и некоторое единство правового пространства Росси было достигнуто таким образом.  Другим направлением реформы было реформирование Совета Федерации. Совет Федерации – это верхняя палата российского парламента и на 2000 год она формировалась следующим образом: в нее входили два представителя от каждого региона – глава исполнительной власти, губернатор, и глава регионального законодательного собрания. Очевидно, что они не могли работать в совете на постоянной основе, поэтому они приезжали на сессии Совета временно. Первым предложением о реформе Совета была выдвинуто в начале 2002 года и в течение 2002 года состав Совета Федерации начал меняться с прямого представительства губернаторами и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя региональными ветвями власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате парламента на постоянной основе. Было понятно, что именно таким образом происходит урезание влияния руководителей регионов в верхней палате парламента. И в это же время региональные руководители понимали, что не могут выступить против инициативы нового молодого и популярного президента. Таким образом, с 2002 года до 2011 года Совет Федерации работал в обозначенном новом составе. До 2004 года продолжало действовать старая система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Важно отметить, что не было единых дней голосования, не было единых правил выборов, так как это определялось на региональном уровне самостоятельно. Через 10 дней после завершения теракта в Беслане, в сентябре 2004 года, президент Путин выступает с обращением к гражданам и объявляет целую серию масштабных политических реформ.  Наиболее значимой реформой была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, согласно официальному обоснованию, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали. Таким образом, с декабря 2004 года, когда был принят новый Федеральный Закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, началось постепенное замещение избранных губернаторов на назначенных губернаторов.  По этой схеме, которая действовала с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом. В 2007 году началась вторая волна реформ в этой области, связана она была с тем, что официально называлось «усилением роли партии». В конце 2011 года начались массовые протесты, вызванные парламентскими выборами и фальсификациями, которые были на них обнаружены. В ответ на это, в своем последнем послании Федеральному собранию президент Дмитрий Медведев объявил о своих предложениях по реформированию политической структуры, которые мыслились как ответ на запрос протестующих.  Предложения эти в своих основных частях сводились к либерализации избирательного законодательства и возвращение прямых выборов губернаторов. Соответственно, в середине следующего года новая Государственная Дума Шестого созыва принимает новый закон и возвращает прямые губернаторские выборы. Так, выдвижение кандидатур возможно только для парламентских партий и для тех партий, которые имеют представительство в законодательном органе субъекта. Таким образом, прямые выборы не такие прямые, какими они были до 2004 года. Но надо отметить, что выборность глав субъектов вернулась к концу рассматриваемого хронологического периода.  С регионами в это время происходил еще один процесс, известный под названием «укрупнением» регионов. На начало периода субъектов Федерации было 89, а к концу периода стало 83. Происходило это путем поглощения более крупными регионами других субъектов, то есть тех, что являются их частью, в основном, - автономные округа. Происходило это посредством местных референдумов и далее посредством внесения изменений в Конституцию. Обращаясь к результатам данной деятельности, то с одной стороны, можно обозначить этот процесс как некую концентрацию власти в федеральном центре. При этом, надо сказать, что основным стержнем этой концентрации была концентрация бюджетных средств. Эти реформы были в такой степени легкими, успешными и встречали так мало сопротивления, потому что в этот период федеральный центр был чрезвычайно богат. Ему приходили высокие доходы от экспорта углеводородов, соответственно, бюджетное законодательство менялось таким образом, что те доходы, которые получали регионы, тоже концентрировались в федеральном центре, который потом, в свою очередь, мог их обратно раздавать. Сначала все собирается из регионов и потом им же это раздается.  Если посмотреть на данные Министерства регионального развития относительно соотношения регионов-доноров и регионов-реципиентов, мы увидим очень дисбаланс, который на протяжении рассматриваемого периода только увеличился. Так, в 2002 году регионов-доноров было 15, а регионов-реципиентов было 74. Постепенно число регионов-доноров несколько увеличивается и доходит до своего максимума в 2006 году – 20. Дальше идет значительное снижение числа регионов-доноров до 13-ти в 2008 и 11-ти в 2012 году. Итак, на конец периода, 11 регионов-доноров «кормят» 72 региона-реципиента. Являются ли эти 72 региона-реципиента все до такой степени бедными, что они не могут прожить без дотаций и трансферта из федерального центра? Можно сказать, что в достаточной степени сознательная экономическая политика федерального центра создавала такого рода ситуацию. Делалось это, очевидно потому, что это действительно повышает управляемость.  К 2000 году Россия подошла страной с довольно развитой выборной культурой. Выборы проводились на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. На парламентских выборах 1995 года право участия по действовавшему закону имели 272 организации. В выборах могли принимать не только партии, но и избирательные блоки и региональные партии, так как существовали региональные и федеральные партии. И при таком расцвете выборности были произведены первые шаги реформ уже в 2002 году.  Идеи о малопартийной системе преследовала российскую власть начиная еще с блока Ивана Рыбкина и блока «Наш дом – Россия» Виктора Черномырдина, которые участвовали в выборах в 1995 году. Обуславливалась такая цель взглядом на демократические примеры США и стран Европы. Для них партия это, прежде всего, предвыборный проект, который своей целью имеют уловление настроения избирателя и отражение этих интересов максимально безвредным для стабильности системы образом. Прежде всего, была поставлена цель сократить количество партий и вообще количество акторов, способных принимать участие в выборах.  Этот процесс шел параллельно с сокращением числа и самих выборов. В 1999 году в выборах в Государственную Думу могли участвовать уже только политические объединения, а не все общественные организации, которые в свои уставы внесли цель участия в выборах. Соответственно, их оказалось уже 139. Дальнейшее направление изменений шли по следующей линии: это запрет образования региональных партий. Уже с 2001 года партии должны иметь общероссийский статус. Далее появление Министерства юстиции как органа, распоряжающегося судьбой партии, регистрирующего их и имеющего право отказать им в регистрации, – это изменение в Федеральном Законе  «О регистрации юридических лиц» в 2002 году.  Затем ужесточение избирательного законодательства шло по линии увеличения количества членов партии, которое необходимо для регистрации, количества региональных структур, которые необходимы для регистрации, запрет на избирательные блоки. То есть постепенно в выборах могли участвовать только партии, а не избирательные объединения. В 2005 году с появлением консервативного, охранительной тенденции в российской внутренней политике появился новый Федеральный Закон «О выборах в Государственную Думу Российской Федерации», который был частью, так называемой «пост-Беслановской» политической реформы, и который отменил выборы по одномандатным округам. Россия перешла со смешанной системы, в которой половина федерального парламента избирается по партийным списка, а половина по одномандатным округам, на пропорциональную, в которой весь состав парламента избирается только по партийным спискам. Порог прохождения в Думу тогда же был поднят с 5% до 7%. Одновременно с этими мерами, которые можно назвать «партийным кнутом», появляется постепенно и государственное финансирование для партий, достигших определенного результата на выборах. В своем нынешнем виде, государственное финансирование партий, набравших больше 3% на общефедеральных выборах, начинает появляться с 2006 года.  Важно отметить, что с того же времени окончательно отменена графа «против всех», которая видится как некий возможный выход для протестных настроений. Тогда же, в этот же период, отменяется минимальная явка на выборах. Одновременно партии, вне зависимости от позиции частных спонсоров, граждан или бизнеса, которые являются в более свободных системах естественными жертвователями в партийные кассы, все больше и больше ставятся в зависимость от государственного финансирования.  В итоге возникает другое распределение, а именно: консервируется положение вещей, в котором одни и те же партии и с одними и теми же лидерами десятилетиями проходят в Государственную Думу, демонстрируя схожий результат и, с точки зрения контроля над электоратом, им ставится задача держать свои позиции и не выходить за свои границы, но и не сокращаться за эти пределы. Таким образом, целью новой партийной системы становится консервация существующего положения вещей. Партии перестают быть инструментом посредством которых амбициозные будущие политические лидеры могут, пройдя школу муниципальных или региональных выборов, подняться на уровень федеральной политики. Это самый естественный из всех лифтов, благодаря которому рекрутируется большая часть политической элиты в странах развитой демократии.  На каждый партийный цикл политическое руководство считает необходимым выставлять некую новую партийную структуру, которая должна оживлять своим присутствуем довольно однообразную сцену. Поскольку понятно, что даже несмотря на отмену графы «против всех» и отмену минимального порога явки, что все же приводит книзкой явке. Поэтому почти каждый выборный цикл появляется новый актор, новый проект. Примеры партий, которые не всегда правильно называют партиями-спойлерами, так как они не спойлеры, их задача не столько отнимать голоса у какой-либо конкретной другой партии, потому что все партии, допущенные до выборного процесса, являются уже системными. Не ставится задача их победить. Примером можно отметить выборы 2003 года и партию «Родина», на выборах 2007 года это была партия «Патриоты России», в 2011 году - партия «Гражданская сила». Спустя некоторое время после выборов можно было наблюдать как все проекты так или иначе демонтируются. В России формируется целый класс людей, который спекулируют на этой партийной системе, чьим единственным капиталом является наличие зарегистрированной в Министерстве Юстиции партии.  Как видно из общего контура описанной системы, основные ограничения, которые в ней существуют, это ограничения на выходе, ограничения на участие. Количество участников неуклонно сокращается, все меньше и меньше партий с течением времени получают право участвовать в выборах. Соответственно все те, кто участвуют, уже являются системными игроками. Это дает нам основную проблему выбором – проблема явки и проблема предвыборного сюжета.  Тем не менее, несмотря на такую высокую степень контроля на финальном этапе, на этапе подсчета голосов, система сталкивается со сложностями. Для того, чтобы понять откуда берутся эти сложности и как система с ними справляется, вспомним каким образом строится система управления выборов в России.  Верховным органом, занимающимся этой сферой, является Центральная Избирательная комиссия (далее – ЦИК), которая формируется пропорционально из представителей президента и делегатов от парламентских партий. ЦИК заведует подсчетом голосов, самым финальным этапом. Поскольку система распределения голосов в мажоритарной и пропорциональной системе управляется довольно сложными математическими формулами, нужно пару слов сказать, как это реализуется в России. Для того чтобы посчитать сколько получит та или иная партия в России применяется то, что называется методом Хэйра-Нимейера.  Суть его в том, что голоса, поданные за партии, не прошедшие этот барьер, распределяются пропорционально между прошедшими пропорционально соответственно их доле. Таким образом, максимальную премию получает партия-победитель. Дело не в том, что эта система как-то особенно несправедлива. Все системы подсчета имеют некоторые внутренние искажения. Наша система заимствована из Германии – она применяется на выборах в Бундестаге. Ее нельзя назвать порочной, но про нее надо знать, что она действительно присуждает максимальную премию победителю. Если избирательный порог высок, а семипроцентный барьер, который действовал у нас в течение двух выборных циклов, является достаточно высоким, тем более в стране с в общем еще не развитой партийной системой, то этот метод «надувает» партию-победительницу.  В результате количество мандатов этой партии не соответствует реальной поддержке, которой она реально пользуется в электорате. Имея все эти инструменты в руках, тем не менее, политическая система вынуждена была прибегать к довольно сложной многоуровневой системе фальсификаций результатов выборов. Эти фальсификации становились очевидными как на парламентских, так и на президентских выборах. Как на цикле 2007-2008 годов, так и в цикле 2011-2012 годов. Так, в 2012 году они стали причиной массовых протестов. И в последующие годы тоже. Все те годы, о которых мы говорим, одновременно с совершенствованием и с укреплением с системой контроля над голосами, развивалась и росла система гражданских наблюдателей. Система наблюдения за выборами, которую осуществляли люди, шедшие на эту деятельность добровольно, самостоятельно изучавшие избирательное законодательство и электоральную практику, и, в конце концов, добившиеся того, что их стали слушать и ЦИК, и политическое руководство, и, самое главное, пресса и общественное мнение. К концу периода, о котором мы говорим, гражданские наблюдатели, наблюдение на выборах институционализировалось и стало значимым фактором политического процесса.
В России существует довольно сложная система управления выборами. Она включает в себя несколько этапов. Первый этап – это создание системы, которая позволяет проводить выборы в соответствии с законом. Второй этап – это создание системы, которая позволяет контролировать результаты выборов. Третий этап – это создание системы, которая позволяет манипулировать результатами выборов. Четвертый этап – это создание системы, которая позволяет проводить выборы в соответствии с законом. Пятый этап – это создание системы, которая позволяет контролировать результаты выборов.